Excellente Politiezorg Ned en Eng.book - Telenet Users

Excellente Politiezorg Ned en Eng.book Page 1 Thursday, May 24, 2007 1:13 PM


Redactie: Willy BRUGGEMAN, Jean-Marie VAN BRANTEGHEM en Dirk VAN NUFFEL Redactiecoördinatie: Patricia SCHARFF Redationele bijdragen: Dirk DELARUE, Jacques PHILIPPAERTS, Paul SPAENS, Dirk VAN AERSCHOT, Roger VAN DE SOMPEL, Marc ADANS-DESTER, Marylou NIVARLET en Paul VANDENBERGHE Vertaling: Valerie BEDOYAN en Carine DESCHEEMAEKER Coverfoto: Lavinia WOUTERS (Federale politie – Algemene Directie Personeel – Interne Communicatie)

© Uitgeverij Politeia nv Ravensteingalerij 28 1000 Brussel Tel: 02/289.26.12 Fax: 02/287.26.19 [email protected] www.politeia.be Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. D /2007 / 8132 / 90


INHOUDSTAFEL NAAR EEN EXCELLENTE POLITIEZORG DEEL I. – Beleidsnota ............................................................................. 1. Visie op een 'excellente politiezorg' ................................................. 2. Bijdrage aan maatschappelijke veiligheid ........................................ 3. Een huis voor een ‘excellente politiezorg' ........................................ 4. Zowel federale als lokale politie ....................................................... 5. Geen revolutie maar evolutie .......................................................... 6. Via beleid op weg naar een nog betere politiezorg ......................... 7. Niemand aan de zijlijn ....................................................................

7 7 8 9 11 11 12 13

DEEL II. – Toelichting bij de basisbegrippen ......................................... Inleiding .................................................................................................. 1. Het basisbegrip ‘gemeenschapsgerichte politiezorg’ ....................... 1.1 Regelgevende basis ................................................................. 1.2 Definitie en visie ...................................................................... 2. Het basisbegrip ‘informatiegestuurde politiezorg’ ........................... 2.1 Regelgevende basis ................................................................. 2.2 Definitie en visie ...................................................................... 2.3 De verbanden tussen IGPZ en GGPZ ....................................... 3. Het basisbegrip ‘optimale bedrijfsvoering’ ...................................... 3.1 Regelgevende basis ................................................................. 3.2 Definitie en visie ...................................................................... 3.3 De verbanden tussen OBV, GGPZ en IGPZ .............................. 3.4 De vijf organisatiegebieden ..................................................... 3.5 De vijf groepen van belanghebbenden .................................... 3.6 De vijf groeifasen .................................................................... 3.7 De PDCA-regelkring ................................................................ 4. Het basisbegrip ‘maatschappelijke veiligheid’ ................................. 4.1 Regelgevende basis ................................................................. 4.2 Definitie en visie ...................................................................... 4.3 De verbanden tussen MV, GGPZ, IGPZ en OBV ....................... 4.3.1 Het verband tussen MV en GGPZ ........................... 4.3.2 Het verband tussen MV en de andere basisbegrippen IGPZ en OBV .......................................................... 4.3.3 Legitimiteit doorheen alle basisbegrippen ............... 5. Samenvatting: een ‘excellente politiezorg’ ......................................

15 15 17 17 19 21 22 23 27 28 29 30 33 35 36 38 42 44 45 46 50 50

INHOUDSTAFEL

55 56 58

3


DE PIJLERS VAN EEN GEMEENSCHAPSGERICHTE POLITIEZORG IN BELGIË 1.

2.

3.

4. 5.

4

De eerste pijler: de externe oriëntering ........................................... 67 1.1 De pijler van de externe oriëntering omvat twee (sub)pijlers ..... 67 1.2 De gemeenschap(pen): een veelzijdig begrip ........................... 68 1.3 De behoeften en verwachtingen van de bevolking ................... 69 1.3.1 Algemeen ............................................................... 69 1.3.2 De behoeften van de bevolking .............................. 69 1.3.3 De verwachtingen van de bevolking ....................... 69 1.3.4 De behoeften en verwachtingen van de overheid ... 70 1.4 De behoeften en verwachtingen bepalen ................................. 70 1.4.1 Dé voorwaarde: nauwe gemeenschapsrelaties of ‘inbedding’ ........................................................ 70 1.4.2 Hoe kunnen de verwachtingen en behoeften bepaald worden? ................................................... 71 De tweede pijler: het probleemoplossend werken ........................... 71 2.1 Probleemoplossend werken: een omschrijving .......................... 72 2.2 Verduidelijking van deze omschrijving ..................................... 72 2.3 Doelstellingen van het probleemoplossend werken ................... 73 2.4 Hoe realiseren? ....................................................................... 73 2.4.1 Zich vooral richten op hardnekkig terugkerende problemen ............................................................. 73 2.4.2 Zich op de onderliggende oorzaken van de problemen richten ................................................. 73 2.4.3 Het probleem integraal en geïntegreerd benaderen 74 2.4.4 De aanpak verloopt gepland en doordacht ............ 74 2.4.5 Het probleem gericht aanpakken: ‘focussen’ .......... 75 De derde pijler: het partnerschap ................................................... 75 3.1 Waarom samenwerken? .......................................................... 76 3.2 De externe partners ................................................................ 77 3.2.1 De politieoverheden ............................................... 77 3.2.2 De andere overheden en organisaties ..................... 77 3.2.3 De andere componenten van de hervormde geïntegreerde politie .............................................. 78 3.2.4 De bevolking .......................................................... 79 3.2.4.1 De samenwerking met de bevolking opbouwen ..... 79 3.2.4.2 De sociale zelfredzaamheid van de bevolking stimuleren ............................................................ 79 3.2.4.3 Het ‘gedeeld eigenaarschap’ .................................. 80 3.3 De interne politiepartners ........................................................ 80 3.4 De ‘onmisbare 7’ .................................................... 81 3.5 Principes bij het samenwerken ................................................. 81 3.6 Samenwerken: ook met minderheden ...................................... 82 De vierde pijler: de verantwoording ................................................ 83 De vijfde pijler: het ‘empowerment’ of de ‘bekwame betrokkenheid’ 85

INHOUDSTAFEL


Naar een excellente politiezorg Willy Bruggeman Jean-Marie Van Branteghem Dirk Van Nuffel (red.)



DEEL I. Beleidsnota 1.

Visie op een 'excellente politiezorg'

Eén van de kerntaken van de overheidszorg is veiligheid en leefbaarheid verzekeren in de samenleving. Maar maatschappelijke veiligheid is ook een zorg van iedereen, van elk individu en van elke organisatie in de samenleving. De bijdrage van politie daaraan is het leveren van een ‘excellente politiezorg’. Een veilige samenleving ontstaat en groeit vooral door en met een actieve en betrokken bevolking. De inbreng van de (verschillende) gemeenschappen, van de verschillende actoren en een coherent beleid van de bevoegde overheden en diensten zijn hierbij van primordiaal belang. Als antwoord op de noden en de behoeften van de bevolking stellen de overheden, op de verschillende beleidsniveaus, een integraal en geïntegreerd veiligheidsbeleid op. Zij bepalen duidelijk wat van de diverse belanghebbenden in het veiligheidsnetwerk verwacht wordt en hoe de bevoegdheden, verantwoordelijkheden en taken van elkeen afgebakend zijn. Die belanghebbenden stemmen hun eigen initiatieven en inspanningen af op dit beleid. Ze doen dit ook onderling. Op die manier dragen ze gezamenlijk bij tot de realisatie van de vooropgestelde doelen op het vlak van veiligheid, leefbaarheid en criminaliteit. De optelsom van de inspanningen en resultaten van elke belanghebbende leidt tot de door de bevoegde overheden gewenste maatschappelijke effecten. Via een veiligheidsketen van vijf maatregelen (proactie, preventie, voorbereiding, reactie en nazorg) dragen ‘alle’ belanghebbenden op een integrale en geïntegreerde wijze bij tot de maatschappelijke veiligheid.

DEEL I: BELEIDSNOTA – VISIE OP EEN ’EXCELLENTE POLITIEZORG’

7


2.

Bijdrage aan maatschappelijke veiligheid

De rol van de politie in dit verhaal is bevoorrecht (link tussen de bestuurlijke en de gerechtelijke keten) en exclusief (legaal en legitiem gebruik van dwangmaatregelen). Met de medewerking van alle belanghebbenden wil politie ‘in en voor’ een veilige samenleving haar huis bouwen. Dit politiehuis in de gemeenschap levert een ‘excellente politiezorg’. Het is een gemeenschapsgerichte, informatiegestuurde en optimale bijdrage van de politie aan de gemeenschappelijke veiligheidsaanpak. De lokale en de federale politiecomponent van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, staan samen in voor de politionele kerntaken binnen de veiligheidszorg. Daarnaast kan de politie op basis van haar professionele kennis en informatiepositie bij de andere belanghebbenden belangrijke probleemsituaties en toekomstige uitdagingen signaleren en (mee) adviseren hoe deze – onder regie van de bevoegde overheden of andere belanghebbenden – kunnen aangepakt worden. Naast de politie bouwt elke belanghebbende, rekening houdend met zijn specifieke missie (bijv. onderwijzen voor de schoolgemeenschap; welzijn verzekeren voor de welzijnssector…) een huis. Ook in deze huizen is er aandacht voor veiligheid, leefbaarheid en criminaliteit en voor een integrale en geïntegreerde aanpak ervan. Met de inbreng van alle belanghebbenden wordt het verzekeren van een optimale maatschappelijke veiligheid een realiteit. Het is belangrijk dat elke belanghebbende zijn rol vervult in de veiligheidsketen, zodat de politiezorg zich bij voorkeur kan inpassen in deze netwerkbenadering. De politie wil in uitvoering van de haar toegewezen opdrachten en met de daarvoor beschikbaar gestelde middelen, tegemoetkomen aan de verwachtingen van de gemeenschap(pen), door een 'excellente politiezorg’ aan te bieden. De politie wil dit leveren via en na overleg en samenwerking met de actoren en partners in het veiligheidsnetwerk. Politiechefs worden daar ook op aangesproken. Een excellente politiezorg is het resultaat van een evenwichtige combinatie van basisbegrippen en het zorgvuldig toepassen van verschillende daarbij horende bouwstenen en instrumenten.

8



3.

Een huis voor een ‘excellente politiezorg'

De visie op een 'excellente politiezorg' is gebaseerd op vier basisbegrippen, met name: – het overheidsbeleid inzake ‘maatschappelijke veiligheid’; – het politiespecifieke model ‘gemeenschapsgerichte politiezorg’; – de, eveneens politiespecifiek, essentiële werkwijze ‘informatiegestuurde politiezorg’; – een algemeen basisbegrip ‘optimale bedrijfsvoering’ (als combinatie van managementmodellen of -theorieën die voor de organisatie politie specifiek toepasbaar werden gemaakt). Meteen is dit ook dé verdienste van deze tekst. Het gaat met andere woorden niet om het ene ‘of’ het andere basisbegrip, maar wel om een ‘en’-verhaal. Om een ‘excellente politiezorg’ te kunnen leveren is het van belang om de vier basisbegrippen ‘geïntegreerd’ toe te passen. Vooraleer in detail te treden, stellen we de visie op een ‘excellente politiezorg’ in hoofdlijnen en schematisch voor.


9


De uitwerking van de visie op een ‘excellente politiezorg’ zelf (zie Deel 2. Toelichting bij de basisbegrippen) is gekoppeld aan het beeld van het bouwen van een huis. In de tekst hierna wordt regelmatig de link gelegd naar deze metafoor en zo stapsgewijs het bouwplan van het politiehuis voor een ‘excellente politiezorg’ onthuld. De 'maatschappelijke veiligheid' (MV) als overheidsbeleid is de koepel waarbinnen de politie haar bijdrage levert. 'Gemeenschapsgerichte politiezorg' (GGPZ) en 'informatiegestuurde politiezorg' (IGPZ) zijn in deze visie op een excellente politiezorg de politiespecifieke basisbegrippen. De gemeenschapsgerichte politiezorg bepaalt het soort politie dat België wenst en verwijst naar de finaliteit (artikel 1 van de Wet Poltieambt), het cultureel kader van de Belgische politie en de attitude van haar medewerkers. In samenhang hiermee is de informatiegestuurde politiezorg een werkwijze die als rode draad loopt doorheen het geheel van de politionele processen (operationele, beleids- en ondersteunende processen). Zonder gegevens/data die omgezet worden in informatie en vervolgens in kennis kan de politie een basis- noch gespecialiseerde politiezorg leveren. Deze kennis leidt mede tot het formuleren van doelstellingen, het sturen van acties en het evalueren van de effecten en de prestaties om vervolgens bij te sturen en opnieuw doelstellingen te bepalen… Het algemeen basisbegrip ‘optimale bedrijfsvoering’ (OBV) is in dit plaatje een ondersteunend managementmodel. Het creëert de mogelijkheid om de politiespecifieke basisbegrippen doelgericht, stapsgewijs en doordacht te realiseren in de organisatie. Deze combinatie van ‘politiespecifieke’ en ‘algemene’ basisbegrippen bepaalt de manier waarop de politie zich extern en intern wil organiseren om haar bijdrage aan MV te leveren. Hét sleutelwoord dat de ‘excellente politiezorg’ hierbij kenmerkt, is ‘integreren’ of ‘integratie’: – extern – intern; – federaal – lokaal; – bestuurlijk – gerechtelijk (operationele) politietaken; – intern de korpsen; – tussen de werkprocessen.

10



4.

Zowel federale als lokale politie

Deze visie is voor de politieorganisatie fundamenteel en moet door ‘elke’ politiechef, ongeacht het niveau, onderschreven worden. Een 'excellente politiezorg' is toepasbaar op de beide niveaus van de geïntegreerde politiedienst en is bruikbaar voor zowel de operationele als de ondersteunende taken. Ze draagt tevens bij tot het verbeteren van de geïntegreerde werking. Kortom, zowel de federale als de lokale politie moeten evolueren naar een ‘excellente politiezorg’. Van elke leidinggevende binnen politie wordt verwacht dat hij achter de idee staat van ‘maatschappelijke veiligheid’, waarbinnen politie een ‘gemeenschapsgerichte en informatiegestuurde politiezorg’ levert via een ‘optimale bedrijfsvoering’. Hoe hij aan die begrippen inhoud en vorm geeft, is een lokale en/of federale aangelegenheid. ‘Ongebreideld en op eigen ritme’ richt elke politie-entiteit haar huis in. Met andere woorden, het bouwplan en de fundamenten voor de verschillende politiehuizen zijn dezelfde, maar ‘wat’ hij in het huis plaatst en ‘hoe’ hij het huis inricht, bepaalt hij zelf. De ‘excellente politiezorg’ zou een bijkomende dynamiek krijgen indien de controle- en inspectiediensten hetzelfde begrippenkader hanteren tijdens de uitoefening van hun opdrachten en bevoegdheden. Hetzelfde doel voor ogen hebbend en dezelfde taal sprekend, zullen de politiediensten, op weg naar een performante, ‘gemeenschapsgerichte en informatiegestuurde politiezorg’, gemakkelijker de aanbevelingen en verbetervoorstellen van deze diensten begrijpen en invoeren.

5.

Geen revolutie maar evolutie

De visie ‘excellente politiezorg’ veroorzaakt geen revolutie. De politie, in binnen- en buitenland, heeft de voorbije jaren al veel inspanningen geleverd om te vernieuwen en te verbeteren. Ze gebruikte daarvoor diverse basisbegrippen, methoden en technieken, bouwstenen en instrumenten. Een aantal ervan is al vrij goed uitgewerkt en ingeburgerd, andere zijn dit in mindere mate. Het is van belang om de ingeslagen weg te vervolgen en verder te evolueren, te ontwikkelen, van elkaar te leren en te groeien. Dit gebeurt op een kritische en constructieve wijze. Lessen worden getrokken uit de opgedane ervaring en kennis. Evolueren, ontwikkelen, van elkaar leren en groeien is niet telkens vanaf nul herbeginnen, maar wel verder bouwen op wat al geborgd of verankerd is. Het progressief integreren van de initiatieven en ervaringen in eigen land en in het buitenland, in een éénduidige


11


visie op een 'excellente politiezorg', is dan ook een grote uitdaging voor de politie. De visie op een ‘excellente politiezorg’ vloeit enerzijds voort uit bestaande politiestrategieën en -praktijken. Anderzijds zal deze visie onvermijdelijk ook nog evolueren, ingevolge nieuwe inzichten in de politie (werking en optreden) alsook in management. Voorbeelden hiervan zijn de ideeën rond politiebeleidsplannen en veiligheidsplannen, rond ‘benchmarking en –learning’, rond netwerken. Bepaalde begrippen zullen onvermijdelijk moeten geactualiseerd, gemoderniseerd en/of geïntegreerd worden in de visietekst. De visie over een ‘excellente politiezorg’ is voor de politie dan ook een stap in de richting van een integraal en geïntegreerd begrippenkader dat bijdraagt tot maatschappelijke veiligheid. Inhoud en vorm geven aan een ‘excellente politiezorg’ veronderstelt pragmatisme van vandaag, dynamiek voor de toekomst en... een langetermijnvisie en -aanpak. Het huis zal en moet blijven evolueren. Verbouwingen zullen steeds nodig zijn en dit in antwoord op de voortdurend wijzigende verwachtingen inzake maatschappelijke veiligheid.

6.

Via beleid op weg naar een nog betere politiezorg

Deze visietekst heeft ook tot doel een vernieuwd kader te creëren voor de volgende politiebeleidscyclus in 2008. Hij moet mogelijk maken dat de essentiële aspecten van 'excellente politiezorg' geïntegreerd worden in de nieuwe politiebeleidsplannen, evenals in de concrete politiewerking. Het nationaal veiligheidsplan voor de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus (of nog het federaal politieplan), alsook de zonale veiligheidsplannen (of nog de lokale politieplannen) geven politie niet enkel de gewenste richting aan. Ze bieden ook de mogelijkheid om haar als organisatie te sturen met het oog op een ‘excellente’ (gemeenschapsgerichte, informatiegestuurde en optimale) politiezorg, als bijdrage tot maatschappelijke veiligheid. Het opstarten van een nieuwe beleidscyclus gefaseerd voor de federale en de lokale politie vanaf 2008 is een opportuniteit voor het implementeren van deze visie. Het gelijktijdig werken op basis van deze basisbegrippen bij alle politiediensten, draagt fundamenteel bij tot de integratie van alle inspanningen.

12



7.

Niemand aan de zijlijn

Er zal zeer stapsgewijs te werk worden gegaan vooraleer men van een oplevering van het politiehuis voor een ‘excellente politiezorg’ kan spreken. Hierbij dient het evenwicht behouden te blijven tussen een visiegedreven aanpak voor een excellente politiezorg en een pragmatische. De luxe om aan de zijlijn te kijken naar de bouw van het politiehuis is er niet. We bouwen samen aan het huis, terwijl we zelf in het huis wonen. Het huis zal progressief in werking gesteld worden, verbeterd en vernieuwd worden, met de nodige ondersteuning op vlak van communicatie, vorming, begeleiding en opvolging. Tussentijds (tijdens de bouw) zijn verschillende evaluatiemomenten voorzien. In deel 1 van de visietekst wordt het begrippenkader toegelicht. Deze tekst gaat dieper in op de inhoud van de basisbegrippen en de samenhang er tussen. De fundamenten van het huis worden gelegd. Deel 2 handelt over de implementatie van de notie ‘excellente politiezorg’. De bouwplannen voor het huis worden er beschreven. Hierin komen ook de bouwstenen aan bod en de kritieke succesfactoren. Dit deel van het document is dynamisch en zal op regelmatige tijdstippen dienen ingevuld en bijgestuurd te worden. Willy BRUGGEMAN Voorzitter Federale Politieraad Hoofdcommissaris Dirk VAN NUFFEL Voorzitter Vaste Commissie van de Lokale Politie Hoofdcommissaris Jean-Marie VAN BRANTEGHEM Directeur-generaal Federale Politie


13



DEEL II. Toelichting bij de basisbegrippen Inleiding Dit deel heeft tot doel een toelichting te verschaffen over de vier basisbegrippen die samen inhoud geven aan de visie op een ‘excellente politiezorg’ voor de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus. Die visie zelf is verwoord in de beleidsnota. Het voorafgaand lezen ervan is dan ook een vereiste. Het document ‘toelichting bij de basisbegrippen’ is in eerste instantie bestemd voor leidinggevenden, beleidsmedewerkers, specialisten en geïnteresseerden in deze materie. De beleidsnota is voor een breder publiek toegankelijk. In de beleidsnota vertrekken we vanuit de finaliteit ‘maatschappelijke veiligheid’ om hierin de bijdrage van politie, met name de ‘excellente politiezorg’ te omschrijven. In deze toelichting bouwen we stapsgewijs de verschillende onderdelen van de visie op een ‘excellente politiezorg’ om te eindigen bij het basisbegrip maatschappelijke veiligheid. De opbouw is in beide documenten dus verschillend. De vier basisbegrippen voor een ‘excellente politiezorg zijn: – het basisbegrip ‘gemeenschapsgerichte politiezorg’ als normerend politiemodel; – het basisbegrip ‘informatiegestuurde politiezorg’ als werkwijze; – het basisbegrip ‘optimale bedrijfsvoering’ als bundeling van algemeen geldende en voor politie aangepaste managementmodellen en -theorëeen; – het basisbegrip ‘maatschappelijke veiligheid’ als overheidsbeleid op vlak van veiligheid, leefbaarheid en criminaliteit. De ‘excellente politiezorg’ wordt gerealiseerd: – Door het voortdurend en gelijktijdig aandacht schenken aan: • de vijf soorten maatregelen voor maatschappelijke veiligheid; • de vijf pijlers van gemeenschapsgerichte politiezorg (GGPZ); • de vijf kenmerken van informatiegestuurde politiezorg (IGPZ); • de vijf principes van optimale bedrijfsvoering (OBV);

DEEL II: TOELICHTING BIJ DE BASISBEGRIPPEN

15


• •

–

–

de vijf organisatiegebieden; de gerechtvaardigde verwachtingen van de vijf groepen van belanghebbenden, in een gezonde balans. En door het systematische toepassen van de PDCA-cyclus1, met aandacht voor het opeenvolgend verzamelen van alle nuttige informatie en het bepalen van de gerechtvaardigde verwachtingen, het plannen, uitvoeren, meten en evalueren, verankeren of bijstellen van activiteiten; Om doelgericht en stapsgewijs te groeien en te evolueren, zowel binnen eenzelfde groeifase als naar een hogere groeifase die aansluit bij het ontwikkelingsstadium van de GGPZ en IGPZ en die leidt tot maatschappelijk verantwoorde en duurzame resultaten (OBV).

De toelichting van de vier basisbegrippen in dit deel wordt gekoppeld aan een metafoor namelijk de bouw van een huis. Bij het stapsgewijs bouwen van een huis is het raadzaam te vertrekken van stevige funderingen. Die funderingen worden met elkaar verbonden door netten van betonijzer om een degelijke vloerplaat te kunnen gieten. Pas dan kan er in de hoogte gebouwd worden. Op de ruwbouw komt een dak te staan. Het bouwplan en de fundamenten voor de verschillende politiehuizen (= het begrippenkader) zijn dezelfde, maar wat in het huis geplaatst wordt (bijv. douche en/of ligbad) en ‘hoe’ het huis afgewerkt en ingericht wordt (bijv. keuze van bouwmaterialen, van de verf of het behang…), is ‘couleur locale/fédérale’. Naast de structuur van het huis, verdient de ‘huiscultuur’ dan ook een bijzondere aandacht. ‘Ongebreideld en op eigen ritme’ en in overleg met de belanghebbenden bepaalt elke leidinggevende dit voor zijn politiehuis. Ook wordt van hem verwacht dat hij samen met het politiepersoneel het politiehuis bouwt, verbouwt en onderhoudt. De wil, het engagement en de gedrevenheid van alle bewoners om samen het huis te (ver)bouwen, in te richten en te onderhouden in de richting van een excellente woonst zijn van cruciaal belang. Het huis zal dus progressief in werking gesteld worden, verbeterd en vernieuwd worden. De nodige ondersteuning op vlak van informatica, communicatie, vorming, begeleiding en opvolging zal geboden worden. Tussentijds (tijdens de bouw) zullen verschillende evaluatiemomenten voorzien worden. In enkele zinnen is dit het verhaal van de visie op een ‘excellente politiezorg’ dat… staat als een huis.

1

16

De Deming-cirkel of de PDCA-cyclus (Plan – Do – Check – Act) of nog plannen, uitvoeren, evalueren en bijsturen.



In het verdere verloop van deze toelichting bouwen we het huis stelselmatig op. Achtereenvolgens diepen we de vier basisbegrippen uit. De ‘gemeenschapsgerichte politiezorg’ (punt 1.) en de ‘informatiegestuurde politiezorg’ (punt 2.) zijn de twee politiespecifieke basisbegrippen. In punt 3. komt het algemene basisbegrip ‘optimale bedrijfsvoering’ aan bod. Het basisbegrip ‘maatschappelijke veiligheid’ is de koepel waarbinnen de politie haar excellente bijdrage levert (punt 4.). We sluiten af met een samenvatting.

1.

Het basisbegrip ‘gemeenschapsgerichte politiezorg’

Het eerste basisbegrip van de ‘excellente politiezorg’ is politiespecifiek, namelijk de ‘gemeenschapsgerichte politiezorg’. Dit wordt afgekort als ‘GGPZ’. GGPZ is in de metafoor de eerste fundering waarop het huis van de excellente politiezorg wordt gebouwd:

Dit basisbegrip GGPZ is fundamenteel voor de werking van de geïntegreerde politiedienst. GGPZ is de Belgische én de politionele interpretatie van het begrip ‘community policing’. GGPZ – als het culturele en filosofische kader van en voor de politie – berust op vijf pijlers: externe oriëntering, probleemoplossend werken, partnerschap, verantwoording afleggen en bekwame betrokkenheid. We bekijken achtereenvolgens de regelgevende basis voor dit basisbegrip, de definitie ervan en de visie erop aan de hand van de vijf pijlers.

1.1

Regelgevende basis

De Belgische politieke overheid heeft bij de politiehervorming een duidelijke keuze gemaakt voor ‘community policing’. Ze nam deze keuze uitdrukke-


17


lijk op in de Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus2. Het betreft de realisatie van “een politiestructuur vooreerst gericht naar de bevolking en ten dienste van alle burgers (…), dankzij een geïntegreerde aanpak (…). Dit houdt in dat de politie haar opdracht moet inbedden in een globale aanpak van de maatschappelijke problemen”3. De Memorie van Toelichting bij deze wet verduidelijkt dat de opdrachten van de politie moeten worden uitgevoerd via een geïntegreerde benadering gebaseerd op de principes van ‘community policing’. De Memorie verwijst naar het verslag van de senaatscommissie4: “Onze politie moet steunen op het concept van de ‘community policing’. De eerste voorwaarde voor de goede werking van een moderne politiedienst is de optimale integratie van de politie in de gemeenschap. De ‘community policing’ is zowel een filosofische als een organisatorische strategie die de politie en de lokale bevolking in staat stelt nauw samen te werken om de misdrijven op te lossen, het onveiligheidsgevoel, de verstoring van de samenleving en de wijkdelinquentie te voorkomen. Voortdurende nauwe en persoonlijke contacten vormen hier een eerste voorwaarde. Een maatschappelijk geïntegreerde politie kan over meer maatschappelijke informatie beschikken”5. Het college van procureurs-generaal bij de hoven van beroep bevestigt dit principe ook in de omzendbrief nr. COL 6/996. In de ministeriële omzendbrief nr. CP 17 van 27 mei 2003 werd de Belgische interpretatie van het begrip ‘community policing’ en de gemeenschapsgerichte politiezorg nader gedefinieerd. Deze interpretatie is gebaseerd op een evenwichtige balans tussen ‘community oriented policing’ en ‘problem oriented policing’8. Deze omzendbrief is van toepassing op de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus. 2 3 4

5 6

7 8

18

Gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad op 5 januari 1999. Wetsvoorstel tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, Gedr. St., Kamer, 1997-98, nr. 1676/1, 3. Verslag betreffende de evaluatie van de politiediensten van de senaatscommissie voor de binnenlandse en administratieve aangelegenheden (cf. Parl. St., Senaat, 1996-1997, nr. 1/700/1, blz. 1 tot 160). Parl. St., Senaat, 1996-1997, 1.c., pp. 129-130. Omzendbrief nr. COL 6/99 van het college van procureurs-generaal bij de hoven van beroep van 16 april 1999 houdende de ministeriële richtlijn tot regeling van de samenwerking, de coördinatie en de taakverdeling tussen de lokale politie en de federale politie betreffende de opdrachten van gerechtelijke politie. Gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad op 9 juli 2003. Deze definiëring is weergegeven in de visietekst ‘De pijlers van community policing’ van de Directie van de Relaties met de Lokale Politie.



1.2

Definitie en visie

GGPZ is het resultaat van een beleid en strategie “die erop gericht is aan effectievere en efficiëntere criminaliteitsbeheersing te doen, de onveiligheidsgevoelens te verminderen, de kwaliteit van het leven te verbeteren, de dienstverlening en de legitimiteit van politie te verhogen, en dit doorheen het aanwenden van een groeiend vertrouwen in de mogelijkheid van de gemeenschap. Hierbij dient men zich te richten op het wijzigen van de oorzaken van de criminaliteit. Dit veronderstelt: een toename van de behoefte om rekenschap af te leggen vanwege de politie, een groter aandeel van de bevolking in de besluitvorming en een grotere bekommernis omtrent burgerlijke rechten en vrijheden”9. Uit de ‘officiële’ Belgische bronnen zijn vijf pijlers van de gemeenschapsgerichte politiezorg gedistilleerd10. Elk van deze pijlers vormt een essentiële voorwaarde waaraan voldaan moet zijn indien men de politiezorg gemeenschapsgericht wil uitbouwen. Nog belangrijker dan elke pijler op zich, is het feit dat er tussen al deze pijlers een wisselwerking bestaat en dat ze elkaar onderling versterken. PIJLER 1: EXTERNE ORIËNTERING De politie staat niet tegenover de samenleving, maar er middenin. Ze is in de maatschappij geïntegreerd. Door die inbedding is ze zich snel en volledig bewust van wat ‘leeft en speelt’ qua veiligheid, criminaliteit en leefbaarheid in de samenleving en past zich daaraan aan. Bij het bepalen van de veiligheids-/politiezorg-prioriteiten houdt ze in het bijzonder rekening met de verwachtingen van de bevolking/gemeenschap(pen) (zie punt 3.5, de vijf groepen van belanghebbenden). PIJLER 2: PROBLEEMOPLOSSEND WERKEN Deze pijler verwijst naar de identificatie en analyse van de mogelijke oorzaken van criminaliteit en van conflicten in de gemeenschap(pen). De politie reageert niet enkel op problemen nadat ze zich hebben voorgedaan maar probeert de oorzaken ervan te identificeren en daarop (tijdig) in te werken.

9 10

R. FRIEDMAN, zie ‘Bronnen van Community (oriented) Policing en de toepassing ervan in België’, R. VAN DE SOMPEL, 2003, ministerie van Binnenlandse Zaken. De definiëringen van de pijlers uit de omzendbrief CP-1 ‘De pijlers van community policing’ zijn taalkundig lichtjes aangepast (bijv. ‘globaal en geïntegreerd’ in pijler 3 is ‘integraal en geïntegreerd’ geworden).


19


PIJLER 3: PARTNERSCHAP Dit verwijst naar het bewustzijn van de politie dat zij niet alleen verantwoordelijk is – en ook niet wil zijn – voor de zorg voor veiligheid, leefbaarheid en criminaliteit. De veiligheidszorg is een ketenbenadering waarin diverse partners de schakels van een ketting vormen in een integrale en geïntegreerde benadering. PIJLER 4: AFLEGGEN VAN REKENSCHAP (VERANTWOORDING) De pijler verantwoording vereist het opzetten van mechanismen waardoor de politie verantwoording kan afleggen over de antwoorden die ze formuleerde op de vragen en de noden van de gemeenschap(pen) die ze dient. PIJLER 5: BEKWAME BETROKKENHEID Dit betekent dat er zowel voor de politiemensen als voor de diverse bevolkingsgroepen mogelijkheden moeten worden gecreëerd om samen problemen van veiligheid, leefbaarheid en criminaliteit aan te pakken, diensten te verlenen en veiligheid en zekerheid te creëren. De filosofie GGPZ is van toepassing op de volledige politiezorg, zowel de basispolitiezorg als de gespecialiseerde politiezorg en de steunopdrachten. Het gaat in de eerste plaats over een wijze van handelen, over een houding of ingesteldheid waarvan elke medewerker binnen de geïntegreerde politiedienst blijk moet geven. Het basisbegrip GGPZ vormt bijgevolg zowel bij de lokale als bij de federale politie bij de uitvoering van hun opdrachten een permanente leidraad. Het type van politiewerk doet daar evenmin afbreuk aan. De principes van GGPZ zijn toepasselijk op zowel operationele basis- en gespecialiseerde activiteiten (onthaal – wijkwerking – interventie – openbare orde – verkeer – recherche – slachtofferbejegening). Ze slaan evenzeer op de steunactiviteiten (waaronder de informatiehuishouding) binnen de geïntegreerde politiedienst. Het is van toepassing op alle niveaus (lokaal, bovenlokaal, nationaal of internationaal) van het politiewerk. Essentieel is dat de politie er een brede opvatting over de (aanpak van de) problemen van leefbaarheid, criminaliteit en veiligheid op na houdt. Bij de uitvoering van haar kerntaken beperkt ze zich niet enkel tot de traditioneelreactieve politietaken (interventie, recherche). Samen met alle belanghebbenden schenkt ze ook aandacht aan de andere aspecten van de veiligheidsketen: proactie, preventie, voorbereiding, reactie en nazorg (zie punt 4.2).

20



Het tot stand brengen van en behouden van een vertrouwensband tussen de bevolking en de politie is dé centrale gedachte van ‘community policing’. In GGPZ erkent de politie de nood tot samenwerking met alle bevolkingsgroepen (gemeenschap(pen) – ‘communities’). De politie wordt een geïntegreerd deel van (de verschillende gemeenschap(pen) in) de samenleving. Ook deze gemeenschap(pen) participeren actief aan ‘community policing’. Precies omdat de politie mee instaat voor veiligheid moet ze met blijvende aandacht voor haar kerntaken, samenwerken met de partners in de veiligheidsketen (zie punt 4. en meer specifiek punt 4.3.1). De gemeenschapsgerichte politiezorg is de leidraad voor de lokale en federale politie. De basisbegrippen 'informatiegestuurde politiezorg' en 'optimale bedrijfsvoering' helpen de politiediensten om hun werking gestalte te geven volgens de pijlers van GGPZ. Samen dragen ze bij tot het realiseren van een ‘excellente politiezorg’ als de politionele bijdrage voor maatschappelijke veiligheid.

2.

Het basisbegrip ‘informatiegestuurde politiezorg’

Het tweede basisbegrip van de visie op een ‘excellente politiezorg’ is de ‘informatiegestuurde politiezorg’ (afgekort als IGPZ). Het is een belangrijke werkwijze die zoals GGPZ politiespecifiek is en steunt op dezelfde attitude. De politie is een informatieverwerkende organisatie en ze besteedt daarom een bijzondere aandacht aan de manier waarop ze met informatie omgaat. In het buitenland is ‘Intelligence Led Policing’ (ILP) ontwikkeld. We gebruiken evenwel het basisbegrip ‘informatiegestuurde politiezorg’. Alle politiemensen zijn met ‘informatie’ bezig. Sommigen houden zich met de inzameling ervan. Anderen verwerken de informatie tot ‘intelligence’. Het is de bedoeling dat ook die ‘intelligence’ ter beschikking wordt gesteld. Dit basisbegrip heeft vijf kenmerken: doelbepalend, pro- en reactief, meerwaarde biedend, uitwisseling en doelgericht. De informatiegestuurde politiezorg is in de metafoor de tweede fundering waarop het huis van de ‘excellente politiezorg’ wordt gebouwd:


21


We bekijken achtereenvolgens de regelgevende basis voor het basisbegrip IGPZ, de definitie ervan en de achterliggende visie en we sluiten af met de verbanden tussen IGPZ en GGPZ.

2.1

Regelgevende basis

De volgende documenten verwijzen naar het aanwenden van het basisbegrip ‘informatiegestuurde politiezorg’ (IGPZ): – de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens; – de Wet op het politieambt: artikel 44/1 en volgende (informatiebeheer); – de wet op de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus: artikel 93 (AIK en CIC), artikel 105bis (AIK) en artikel 162 (overleg); – het Wetboek van Strafvordering: art 28bis, – de wet van 6 januari 2003 betreffende de bijzondere opsporingsmethoden en enige andere onderzoeksmethoden, gewijzigd door een de wet 27 december 2005 (‘reparatiewet BOM’);

22



–

– – –

het nationaal politieplan11: de ‘informatiegestuurde politiezorg’ wordt, naast andere begrippen, in het nationaal politieplan vooropgesteld voor het realiseren van een efficiënte en effectieve politiezorg; de MFO-6 over de werking en organisatie van het AIK; de MFO-3 over het informatiebeheer; …

2.2

Definitie en visie

Onder ‘informatiegestuurde politiezorg’ verstaan we “de voortdurende zorg van de geïntegreerde politiedienst om op basis van informatie over onveiligheid, leefbaarheid, criminaliteit en over de politiewerking (ervaringen en vaardigheden), de organisatie strategisch, tactisch en operationeel aan te sturen”. We gebruiken in deze tekst vooral het begrip ‘informatie’. We maken in de IGPZ een onderscheid tussen ‘gegevens’, ‘informatie’ en ‘kennis’. Gegevens zijn feiten, data of waarnemingen die geen interpretatie hebben gekregen. Het interpreteren van gegevens levert informatie op. We spreken van informatie wanneer de gegevens een betekenis hebben gekregen. Het koppelen van informatie en ervaring leidt dan weer tot het opbouwen van een zekere (professionele) kennis. Kortom, de IGPZ gaat uit van het voortdurend verrijken van informatie en het omzetten ervan naar kennis. Ook bepaalt eenieder voor zijn opdrachten hoe ver hij in dit proces moet gaan en wanneer welke soort informatie ter beschikking moet gesteld worden aan de collega’s en andere belanghebbenden. De informatiegestuurde politiezorg steunt op vijf kenmerken. Net zoals bij de pijlers van de ‘gemeenschapsgerichte politiezorg’, bestaat er tussen deze vijf kenmerken een wisselwerking en versterken ze elkaar:

11

De wettelijke benaming van het zonaal politieplan en het nationaal politieplan is nog altijd ‘zonaal veiligheidsplan’ en 'nationaal veiligheidsplan'. De kadernota ‘integrale veiligheid’ suggereert echter het toekomstige gebruik van de begrippen ‘zonaal politieplan’ en 'nationaal politieplan'. Op die manier wordt de ondergeschiktheid van een politieplan ten opzichte van een maatschappelijk veiligheidsplan benadrukt. Daarom wordt in deze visietekst voor het beleidsplan van de politie ook systematisch voor ‘politieplan’ in plaats van veiligheidsplan gekozen.


23


KENMERK 1: DOELBEPALEND Een politiedienst zonder informatie en kennis is een blinde organisatie die weinig doeltreffend en doelmatig is. Informatie en kennis vormen immers de basis voor alle politiewerk en voor een doeltreffende en doelmatige werking van de politie op het vlak van zowel de basis- als de gespecialiseerde politiezorg. In overleg met en onder controle van de bevoegde overheden zamelt de politie de informatie in die noodzakelijk is om de doelstellingen te bepalen, de gerechtelijke en bestuurlijke taken met succes aan te sturen en uit te voeren, de resultaten ervan te kennen en na evaluatie, de doelstellingen indien nodig bij bij te sturen… De diverse activiteiten van de IGPZ worden niet bij toeval uitgevoerd. De inzameling, verwerking en aanwending van informatie gebeuren uiteraard op een legale en maatschappelijk gedragen manier (legitimiteit). Vervolgens maakt de politie keuzes, op basis van informatie, kennis en inzicht, en voert ze doelgericht bepaalde activiteiten uit. Ze evalueert en stuurt deze bij. KENMERK 2: PROACTIEF EN REACTIEF De meeste informatie in het politiewerk wordt reactief verzameld en verwerkt, nadat een incident of fenomeen zich voorgedaan heeft. Ook wanneer er aanwijzingen zijn dat misdrijven worden voorbereid en/of de leefbaarheid en de veiligheid in het gedrang komen, moet de politie informatie inzamelen, verwerken en desgevallend voorstellen voorleggen aan de overheden. Op dat ogenblik wordt proactief omgegaan met informatie. KENMERK 3: MEERWAARDE BIEDEND De politieorganisatie heeft de voortdurende zorg om de noodzakelijke informatie met een concreet belang over veiligheid, leefbaarheid, criminaliteit en de politiewerking in te zamelen, op te slaan, te verwerken, te gebruiken en te verspreiden. Opzet is steeds een concrete meerwaarde te bieden in termen van bijvoorbeeld meer verkeersveiligheid, minder overlast, beter ingelichte overheden, minder criminaliteit…

24



KENMERK 4: UITWISSELING Omgaan met informatie vereist de medewerking van alle politieambtenaren, in welke dienst en op welk niveau ook. Maar uiteraard zit de meeste informatie die bruikbaar is voor de politie bij de diverse lokale gemeenschappen, of met andere woorden bij de bevolking. Ook de overheden en de partners spelen een cruciale rol in de IGPZ. Zonder medewerking, zonder de bereidheid van alle belanghebbenden kan er niet of weinig gestuurd worden op informatie. IGPZ wordt gekenmerkt door uitwisseling van informatie (communicatie). Informatie stroomt in alle richtingen naar alle betrokken belanghebbenden, zowel binnen de geïntegreerde politie als daarbuiten. Er wordt uiteraard rekening gehouden met bestaande regelgeving. IGPZ is geen eenrichtingsverkeer van alle belanghebbenden naar de politie, in het bijzonder de diensten die op lokaal, bovenlokaal, nationaal of internationaal niveau bevoegd zijn voor het verwerken van ingezamelde informatie. Het is evenmin eenrichtingsverkeer van de lokale naar de federale politie. Het delen van informatie en kennis met en tussen alle belanghebbenden op het gebied van veiligheid, leefbaarheid en criminaliteit is essentieel. Politiediensten hebben dankzij een bevoorrechte informatiepositie en hun specifieke deskundigheid ook een signaalfunctie te vervullen naar de betrokken overheden en partners in veiligheid. Signaleren en mee adviseren vormt de koppeling tussen politiezorg en veiligheidszorg. Informatie en kennis die niet gedeeld worden, zijn waardeloos. KENMERK 5: DOELGERICHT Op basis van kennis en inzichten over gebeurtenissen en fenomenen op het vlak van veiligheid, leefbaarheid en criminaliteit wordt het politiewerk georiënteerd. Informatie en kennis zijn essentieel voor het sturen van zowel bestuurlijke als gerechtelijke politieactiviteiten en dit op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Sturing houdt ook in dat vanuit de bevoegde diensten concrete opdrachten worden gegeven aan andere politiediensten of individuele politieambtenaren om noodzakelijke informatie gericht in te zamelen en door te geven. Het houdt bovendien een terugkoppeling van de meerwaarde van de informatie in naar de ‘inzamelaar’. Bij de IGPZ spelen informatie en analyse een centrale rol. De uitdaging bestaat erin om door gedegen beeldvorming bij diverse belanghebbenden en in het bijzonder bij de politie, continu een beter inzicht te verkrijgen in de


25


(on)veiligheidsfenomenen zodat er gepast kan worden opgetreden door de respectieve bevoegde actoren. Voor een goede beeldvorming worden naast politionele ook relevante gegevens uit open bronnen aangewend. Informatiegestuurde politiezorg betekent een grotere waarborg dat de politie, als partner in veiligheid, zich binnen de eigen kerntaken richt op de in de ogen van de gemeenschap(pen) en de overheden belangrijkste problemen. Doen we, met andere woorden, de juiste dingen? Op basis van analyses kan achterhaald worden welke problemen met voorrang en welke problemen door anderen moeten worden aangepakt. De politiemedewerkers die instaan voor de basispolitiezorg en in nauw contact staan met de gemeenschap(pen), zijn een onmisbare schakel in de IGPZ. Ze vormen de ogen en oren van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus. Waarnemen en inwinnen van gegevens en informatie gebeuren op de eerste plaats op het terrein. Zo is de informatie afkomstig van de wijkdiensten, interventieploegen, rechercheurs… ook heel belangrijk voor de gespecialiseerde politiezorg die zich vooral richt op de aanpak van de bovenlokale tot zelfs internationale (georganiseerde) criminaliteit. Ook de politiemedewerkers die instaan voor de gespecialiseerde politiezorg en die een gedegen kennis hebben van de onveiligheidsfenomenen, moeten de informatiepositie in veel gevallen opbouwen of aanscherpen. Dit gebeurt meer bepaald door een beroep te doen op bijzondere opsporingstechnieken en enkele andere (wettelijk geregelde) technieken. Alle expertise, ervaring en informatie, zelfs deze ingewonnen door het gebruik van bijzondere opsporingstechnieken12, worden ter beschikking gesteld van alle componenten van de geïntegreerde politie, dit rekening houdend met de wettelijke voorschriften. Dit veronderstelt een goed werkende informatiecyclus op en tussen beide niveaus van de geïntegreerde politie met strikte naleving van de regelgeving (bestuurlijk en gerechtelijk) en een kwaliteitsvolle informatiehuishouding. De informatie-uitwisseling tussen beide niveaus is één van de hoekstenen van een goede geïntegreerde werking. De informatiekruispunten (AIK en NIK) en de centrale diensten vervullen daarbij een essentiële scharnierfunctie en onmisbare ondersteunende rol ten behoeve van zowel de lokale als de federale politie.

12

26

De wet van 6 januari 2003 betreffende de bijzondere opsporingsmethoden en enige andere onderzoeksmethoden, gewijzigd door een de wet 27 december 2005 (‘reparatiewet BOM’).



Daarbij is bij alle actoren ook een attitude noodzakelijk die gekenmerkt wordt door empathie (het willen aanvoelen wat mekaars behoeften zijn), het zoeken en bieden van meerwaarde (het willen tussenkomen als er een meerwaarde kan geboden worden) en loyauteit (het willen uitvoeren van gemaakte afspraken). Maar ook de informatie-inzameling en verwerking zelf gebeuren best op een gerichte en gestuurde wijze binnen een duidelijk omschreven wettelijk en legitiem kader en in samenspraak met en onder controle van de bestuurlijke en gerechtelijke overheden. Gericht en gestuurd informatie inwinnen betekent dat aan de actoren op het terrein duidelijk meegedeeld wordt wat de informatiebehoeften zijn. Iedere politiemedewerker moet ook de informatie aangeleverd krijgen voor de uitoefening van zijn functie.

2.3

De verbanden tussen IGPZ en GGPZ

De informatiegestuurde politiezorg is dus zeker geen alternatief voor de gemeenschapsgerichte politiezorg. Integendeel, de IGPZ is volledig verweven met de GGPZ en maakt er aldus integraal deel van uit. Ook versterken beide basisbegrippen elkaar.


27


Enkele voorbeelden om deze verbanden te verduidelijken: – het doelbepalend karakter van de IGPZ draagt zeker bij tot de externe oriëntering en het probleemoplossend werken uit het basisbegrip GGPZ; – pro- en reactief omgaan met informatie is duidelijk een voorwaarde voor het afleggen van verantwoording, als vierde pijler uit de GGPZ; – gericht zijn op het bieden van meerwaarde is ongetwijfeld van belang bij het opstarten en in stand houden van partnerschap; – het bieden van meerwaarde aan informatie (door de inzameling, de verwerking, de verspreiding) veronderstelt een bekwame betrokkenheid van het personeel. Elk personeelslid bepaalt in functie van zijn opdrachten hoever hij in dit proces moet gaan en wanneer hij informatie moet verspreiden; – de uitwisseling van informatie draagt bij tot het probleemoplossende vermogen van de politie. Een goede verhouding met diverse belanghebbenden, waarvoor een goede externe oriëntering vereist is, is ongetwijfeld een belangrijke voorwaarde om de juiste informatie op het juiste ogenblik van de juiste belanghebbenden te krijgen en opnieuw aan hen ter beschikking te stellen; – om voldoende uitwisseling te krijgen van de diverse belanghebbenden bij het informatiegestuurde werken vormen externe oriëntering, partnerschap en bekwame betrokkenheid uit het basisbegrip GGPZ cruciale voorwaarden; – doelgerichte sturing op basis van informatie speelt in op de bekwame betrokkenheid van de eigen medewerkers en draagt bij tot het probleemoplossende karakter binnen de GGPZ; – … De informatiegestuurde politie is essentieel voor de informatiehuishouding van de lokale en de federale politie. Samen met het politiespecifiek model GGPZ en het algemeen ondersteunend basisbegrip OBV geeft het inhoud aan de visie op een excellente politiezorg als de politionele bijdrage voor maatschappelijke veiligheid.

3.

Het basisbegrip ‘optimale bedrijfsvoering’

Het basisbegrip ‘optimale bedrijfsvoering’, afgekort als OBV, steunt op gangbare principes op het vlak van het leiden en managen van bedrijven en organisaties. Het ondersteunt de politiespecifieke basisbegrippen GGPZ en IGPZ. Optimale bedrijfsvoering heeft betrekking op het besturen van de organisatie. Het gaat uit van vijf principes: resultaatgerichtheid, transparantie, samenwerking, continu verbeteren en leiderschap met lef. De optimale

28



bedrijfsvoering is in de metafoor de derde (en laatste) fundering waarop het huis van de excellente politiezorg wordt gebouwd:

Eerst beschrijven we de regelgevende basis van de optimale bedrijfsvoering, de definitie ervan en de visie erop. Hierbij komen ook de vijf principes van OBV aan bod. We geven enkele voorbeelden ter verduidelijking van de verbanden met GGPZ en IGPZ. Vervolgens onderscheiden we in OBV vijf organisatiegebieden en vijf groepen van belanghebbenden. Ze zijn terug te vinden in het EFQM13-model politie België (‘EFQM Pol Be’). Ook de vijf groeifasen van het model worden behandeld.

3.1

Regelgevende basis

De Memorie van Toelichting bij de WGP14 bepaalt dat de opdrachten van de politie moeten worden uitgevoerd “via een geïntegreerde benadering gebaseerd op de principes van community policing”. Ze verwijst in dit verband naar de senaatscommissie15: “Onze politie moet steunen op het concept van de community policing… De community policing is zowel een filosofische als een organisatorische strategie die…”.

13 14 15

European Foundation for Quality Management, www.efqm.org. Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus (Belgisch Staatsblad van 5 januari 1999). Bedoeld wordt het verslag betreffende de evaluatie van de politiediensten van de senaatscommissie voor de binnenlandse en administratieve aangelegenheden (cf. Parl. St., Senaat, 1996-1997, nr. 1/700/1, blz. 1 tot 160).


29


De ministeriële omzendbrief ZPZ-1216 beschrijft in artikel 3 een tweesporentraject: “… Sterk veralgemenend, heeft men bij een veranderingstraject van deze aard en omvang de keuze tussen twee mogelijkheden qua aanpak: – een visiegedreven benadering gericht op de langere termijn, gekenmerkt door de aandacht voor organisatieontwikkeling en –vernieuwing (als het ware terugredeneren van de gewenste ‘ideale’ toestand naar de huidige); – een pragmatische benadering gericht op de kortere termijn…”. De ministeriële omzendbrief CP-117 definieert met de Belgische interpretatie van ‘community policing’ het filosofische kader van toepassing op de twee niveaus van de geïntegreerde politiedienst. Om de CP-1 te realiseren, biedt de ministeriële omzendbrief CP-218 het organisatorische kader, namelijk het ‘referentiekader organisatieontwikkeling en integrale bedrijfsvoering’, aan voor een visiegedreven lange termijn benadering, zoals beoogd in de omzendbrief ZPZ-12.

3.2

Definitie en visie

‘It’s more important to do the right things, than doing the things right’. Deze uitspraak geeft aan dat er bij het besturen meerdere aspecten zijn waar de leiding(gevenden) op moet(en) letten19. We onderscheiden vier besturingsaspecten die cumulatief dienen te worden ingevuld in de organisatie om een optimale bedrijfsvoering te bereiken. In de eerste plaats gaat het om ‘doing the right things’. Wat verwachten alle belanghebbenden van de organisatie? Welke resultaten streven we na? Wat is de toegevoegde waarde van de organisatie voor al haar belanghebbenden? ‘De goede dingen doen’ betekent sturen op effectiviteit of doeltreffendheid. Het houdt in dat de verwachtingen van de belanghebbenden gekend zijn en dat daaruit vooraf de ‘juiste’ doelstellingen zijn afgeleid. In de tweede plaats gaat het om ‘doing the right things right’. Hoe zetten we mensen en middelen zo optimaal mogelijk in om de voorgenomen resultaten te behalen? ‘De goede dingen goed doen’ betekent sturen op efficiëntie 16 17

18

19

30

Ministeriële omzendbrief ZPZ-12 van 22 december 2000 betreffende het algemeen raam- en werkingskader van de politiezones (Belgisch staatsblad van 25 januari 2001) Ministeriële omzendbrief CP-1 van 27 mei 2003 betreffende “Community Policing, definitie van de Belgische interpretatie van toepassing op de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus” (Belgisch staatsblad van 9 juli 2003) Ministeriële omzendbrief CP-2 van 3 november 2004 betreffende “het bevorderen van de organisatieontwikkeling van de lokale politie met als finaliteit een gemeenschapsgerichte politiezorg” (Belgisch staatsblad van 29 december 2004 (Ed. 2) Amerikaanse bedrijfskundige Michael Porter. Ook wat volgt is overgenomen en aangepast uit van Nieuwenhuis, M.A., The Art of Management, ISBN 90-806665-1-3,2003 zie www.theart.nl.



of doelmatigheid. Maar het betekent eveneens dat de dienstverlening op een legale, professionele/vakkundige en klantgerichte wijze20 dient te gebeuren. Niet alleen in de primaire processen (reguliere werking) maar ook in de beleids- en de ondersteunende processen zijn legitimiteit, professionaliteit en klantgerichtheid essentieel. Ten derde is het lerend vermogen van organisaties belangrijk. In een snel veranderende wereld is effectiviteit en efficiëntie een tijdelijk verschijnsel. Om effectief en efficiënt te blijven, is het sturen op de ‘de goede dingen goed en beter doen’ nodig. Dit wil zeggen voortdurend verbeteren en/of vernieuwen, een beroep doen op het probleemoplossende, innoverende en lerende vermogen van de organisatie en haar medewerkers. Structuur en cultuur spelen op elkaar in. Ze zijn flexibel en aanpasbaar. Het laatste besturingsaspect is de vraag wat de plaats is van de organisatie in de vele bedrijfsketens. Wat zijn onze kerntaken? Wat doen we zelf wel en wat laten we over aan anderen? Het heeft dus te maken met ‘de goede dingen goed, beter doen doen en samen doen’. Het duidt op het optimale gebruik van de aanwezige kerncompetenties bij de organisatie en haar partners, om maximaal toegevoegde waarde voor het geheel op te leveren. Door de digitalisering van de samenleving wordt dit besturingsaspect steeds pregnanter. Ook de opkomst van de netwerkmaatschappij maakt dat het ketengericht denken gerechtvaardigd is. Organisatiegrenzen vervagen en partners maken meer en meer onderdeel uit van het te besturen spectrum. We zien dat er vanuit besturingsperspectief een ‘cumulatieve’ ordening is aan te brengen. Besturingsaspect

Aandacht voor:

Oriëntatie

1. De goede dingen doen

Resultaten

Effectiviteit

2. De goede dingen goed doen

Prestaties (mensen en middelen)

Efficiëntie

3. De goede dingen goed en beter doen

Structuur en Cultuur

Lerend vermogen

4. De goede dingen goed, beter en doen/laten doen en samen doen

Ketens

Kerncompetenties

20

‘Kwaliteit in enge zin’ en ‘kwaliteit in de brede zin’. Hier hebben we het over de kwaliteit in enge zin. Zie ook voetnoot 18.


31


De strategie van de organisatie die rekening houdt met deze vier besturingsaspecten, de oriëntaties en hun ordening, leidt tot maatschappelijk verantwoorde en duurzame resultaten21. De optimale bedrijfsvoering is, rekening houdend met de vier bovenvermelde oriëntaties, de organisatie besturen: – door het voortdurend en gelijktijdig aandacht schenken aan: • de vijf principes van OBV; • de vijf organisatiegebieden; • de gerechtvaardigde verwachtingen van de vijf groepen van belanghebbenden, in een gezonde balans; – door het systematisch toepassen van de PDCA-cyclus, met aandacht voor het opeenvolgend verzamelen van alle nuttige informatie en het bepalen van de gerechtvaardigde verwachtingen, het plannen, uitvoeren, meten en evalueren, verankeren of bijstellen van activiteiten; – om doelgericht en stapsgewijs te groeien en te evolueren, zowel binnen eenzelfde groeifase als naar een hogere groeifase die aansluit bij het ontwikkelingsstadium van GGPZ en IGPZ die leidt tot maatschappelijk verantwoorde en duurzame resultaten. OBV schenkt hierbij voortdurend en gelijktijdig aandacht aan de volgende vijf principes22. PRINCIPE 1: RESULTAATGERICHTHEID De leiding van de organisatie stuurt op de toegevoegde waarde van de verrichte inspanningen en houdt de waardering door de verschillende groepen belanghebbenden (zie punt 3.5) in balans. PRINCIPE 2: TRANSPARANTIE Processen, hun onderlinge relaties en prestatie-indicatoren zijn vastgelegd en gecommuniceerd naar belanghebbenden. Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn bekend. Kosten en baten zijn per proces(onderdeel) te meten en iedere medewerker kent zijn bijdrage aan het organisatieresultaat. In een organisatie is duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk en bevoegd is en wie wat wanneer waarom en met welke middelen doet.

21 22

32

Of nog: ‘kwaliteit in brede zin’ en dus optimale bedrijfsvoering. De definities zijn ontleend aan INK-managementsmodel en aangepast.



PRINCIPE 3: CONTINU VERBETEREN Gemeten resultaten worden systematisch vergeleken met de – van de visie en missie afgeleide – doelstellingen. Trends en afwijkingen worden geanalyseerd en leiden tot duurzame verbeteringen. De leiding stimuleert medewerkers om innovatieve oplossingen aan te dragen en kennis uit te wisselen. PRINCIPE 4: SAMENWERKING Management en medewerkers werken op een professionele manier samen, waarbij persoonlijke doelen en organisatiedoelen op elkaar zijn afgestemd. Bureaucratische structuren zijn afgebroken. Met partners in netwerken is gezocht naar een maximale toegevoegde waarde voor het geheel. PRINCIPE 5: LEIDERSCHAP MET LEF De vier voorgaande principes worden gestuurd door leiderschap met lef. Dit houdt in dat de leiding op basis van externe en interne informatie een uitdagende koers bepaalt. Ze draagt deze uit, motiveert, luistert, gaat de consequenties – ook voor zichzelf – niet uit de weg, is integer en houdt vol. Eenmaal er een richting bepaald is, wordt ze gevolgd. Volharden is dan de boodschap. Dit vergt van ‘elke’ leidinggevende integriteit, volharding en doortastend handelen en soms het treffen van onpopulaire maatregelen.

3.3

De verbanden tussen OBV, GGPZ en IGPZ

Optimale bedrijfsvoering werkt ondersteunend voor de basisbegrippen ‘gemeenschapsgerichte politiezorg’ en ‘informatiegestuurde politiezorg’. Samen vormen ze drie funderingen voor de bouw van het huis van excellente politiezorg. Vooraleer in de hoogte te kunnen bouwen is een stevige vloerplaat nodig die de drie funderingen met elkaar verbindt.


33


Ook voor de principes van OBV zijn er diverse verbanden te leggen met de basisbegrippen GGPZ en IGPZ te leggen. Enkele voorbeelden: – een goede externe oriëntering garandeert dat je met de goede dingen bezig bent, dat er geen verkeerde doelstellingen geselecteerd worden en resultaten behaald worden; – het behalen van de goede resultaten houdt ook in dat ongewenste (neven)effecten voorkomen worden; daarvoor zijn externe oriëntering essentieel en de PCDA-cyclus een wezenlijk middel (zie punt 3.7); – als je niet weet wie waarvoor verantwoordelijk en bevoegd is in de organisatie, is het moeilijk probleemoplossend te werken en samen te werken met partners; – samenwerking gebeurt intern maar ook extern, en dan sluit samenwerking heel nauw aan bij partnerschap; – een transparante en resultaatgerichte organisatie zal gemakkelijker verantwoording kunnen afleggen; – leiderschap met lef zal nodig zijn om bij alle belanghebbenden de nadruk te leggen op alle pijlers van GGPZ en op de kenmerken van IGPZ; – een organisatie die niet doelgericht omgaat met informatie zal weinig resultaatgericht zijn; – om goed informatie uit te wisselen, moet een transparante organisatie bestaan; – een resultaatgerichte organisatie vergt sturen met en op informatie en leiderschap met lef; – …

34



3.4

De vijf organisatiegebieden

Een doeltreffende en doelmatige organisatie schenkt in haar OBV ook voortdurend en gelijktijdig aandacht aan de vijf organisatiegebieden23.

ORGANISATIEGEBIED 1: LEIDERSCHAP De manier waarop de leiding van een organisatie de koers bepaalt, die vertaalt naar de dagelijkse werkelijkheid en in steeds wisselende omstandigheden vernieuwt om de doelstellingen van de organisatie te realiseren. De leiding inspireert ook tot voortdurende verbetering. Hierbij spelen een rol: – de visie van de leiding op de toekomstige ontwikkeling; – de structuur en cultuur van de organisatie om de visie te kunnen realiseren; – de faciliteiten en ondersteuning die worden verleend; – het daadwerkelijk geven van het goede voorbeeld door de leiding op alle niveaus. ORGANISATIEGEBIED 2: STRATEGIE EN BELEID Het gaat over de wijze waarop de organisatie haar missie realiseert door een heldere en voor alle belanghebbenden uitgewerkte strategie en deze vertaalt in concreet beleid, plannen, budget en processen. Het gaat ook over informatiebronnen die aan de strategie ten grondslag liggen en de wijze waarop intern en extern wordt gecommuniceerd over strategie en beleid.

23

De definities van de organisatiegebieden werden ontleend aan het INK-managementmodel.


35


ORGANISATIEGEBIED 3: MANAGEMENT VAN MEDEWERKERS De manier waarop de organisatie haar medewerkers inzet, stimuleert, ondersteunt en waardeert om de organisatiedoelstellingen te realiseren. Hierbij spelen een rol: - het personeelsbeleid dat hieraan ten grondslag ligt; - de investering in kennis en vaardigheden van medewerkers en het maximaal benutten ervan; - de waardering en het respect voor de inspanningen van medewerkers; - de zorg voor het welzijn van medewerkers. Mensen zijn er voor de organisatie, maar de organisatie is er ook voor haar mensen. ORGANISATIEGEBIED 4: MANAGEMENT VAN MIDDELEN De manier waarop vanuit de strategie en het beleid de beschikbare middelen (geld, kennis en technologie, materialen en faciliteiten) worden aangewend om de activiteiten van de organisatie doeltreffend (effectief) en doelmatig (efficiënt) uit te voeren. De manier waarop de organisatie samenwerkt met leveranciers en partners om de toegevoegde waarde in de keten te vergroten, valt ook onder management van middelen. ORGANISATIEGEBIED 5: MANAGEMENT VAN PROCESSEN De manier waarop de organisatie vanuit de strategie en het beleid haar processen identificeert, ontwerpt, beheerst en waar nodig verbetert of vernieuwt. Dit is altijd gericht op het toevoegen van waarden voor alle groepen van belanghebbenden. Het gaat ook over de manier waarop er gezocht wordt naar een gezonde balans tussen sturing op basis van procedures en voorschriften vanuit de leiding enerzijds en de professionaliteit en autonomie van elke medewerker anderzijds.

3.5

De vijf groepen van belanghebbenden

In de OBV van een doeltreffende en doelmatige organisatie wordt ook voortdurend en gelijktijdig aandacht geschonken aan de gerechtvaardigde verwachtingen van vijf groepen van belanghebbenden. De organisatie vertrekt altijd met de blik van buiten naar binnen (in de metafoor van het huis van ‘boven’ naar ‘beneden’). Sterk vereenvoudigd, stellen we dat in principe eerst wordt gepeild naar de gerechtvaardigde verwachtingen van alle belanghebbenden. Op basis daarvan wordt de organisatie ingericht. De doelstellingen worden bepaald, activiteiten gepland en uitgevoerd. De bereikte resultaten worden gemeten bij de belanghebbenden. 36



Hierna volgt een korte toelichting over deze vijf groepen: GROEP 1: DE KLANTEN (DE DIENSTENAFNEMERS) Onder deze groep verstaan we de (burger-)klanten. Het zijn de begunstigden van de politionele dienstverlening, opgedeeld in diverse doelgroepen nl. rechtzoekenden, slachtoffers, verdachten, wijkbewoners, de ‘gemeenschap(pen) van gedeelde belangen’… voor zover ze diensten (kunnen) afnemen van de politie. GROEP 2: DE LEVERANCIERS EN DE PARTNERS In deze groep zitten alle partners die een rol spelen in de veiligheidsketen, zowel lokaal, bovenlokaal, nationaal als internationaal. Enkele voorbeelden: preventiediensten, gemeentediensten, brandweer, ziekenhuizen, centra voor slachtofferhulp, andere politiekorpsen, Child Focus, Europol, Interpol…


37


GROEP 3: DE MEDEWERKERS Alle leden van de geïntegreerde politie zijn te beschouwen als medewerkers. Groepen van medewerkers, op basis van geslacht, leeftijd, kader, niveau, graad… kunnen andere verwachtingen hebben. GROEP 4: DE MAATSCHAPPIJ (DE DERDEN) Meestal uit de maatschappij haar bezorgdheden en verwachtingen ten aanzien van de politie via belangengroepen of doelgroepen met gemeenschappelijke belang(en) en dit zowel op lokaal, bovenlokaal, nationaal als op internationaal niveau, zonder daarom rechtstreeks diensten af te nemen of in contact staan met de politie. Enkele voorbeelden: verkeerscommissies, wijkverenigingen, milieugroeperingen, handelsverenigingen, niet-gouvernementele organisaties, universiteiten en scholen, GROEP 5: HET BESTUUR EN DE FINANCIERS (DE OPDRACHTGEVERS) Onder deze groep vinden we alle bestuurlijke en gerechtelijke overheden zowel op lokaal, intermediair als op regionaal en federaal niveau. Het zijn al de overheden die op één of andere manier gezag uitoefenen, sturend kunnen optreden of toezicht uitoefenen op de politie. Enkele voorbeelden: burgemeester, procureur des Konings, college van procureurs-generaal, minister van Binnenlandse Zaken, minister van Justitie, gouverneur, minister van Mobiliteit, minister bevoegd voor milieu…

3.6

De vijf groeifasen

Door voortdurend en gelijktijdig aandacht te schenken aan ontwikkelen, leren, evolueren en groeien, draagt OBV bij tot een doeltreffende en doelmatige organisatie. Een verticale dimensie wordt toegevoegd aan het huis. Het gaat over de vijf groeifasen van de organisatie24.

24

38

Het INK-managementmodel voegt t.o.v. het EFQM-Excellencemodel en het CAF vijf mogelijke groeifasen toe. Omdat ze een fundamentele meerwaarde vormen voor de optimale bedrijfsvoering werden ze mee opgenomen in het referentiekader voor organisatieontwikkeling (CP-2).



Elke groeifase wordt hierna toegelicht: FASE 1: ACTIVITEIT GEORIËNTEERD In zijn eigen werksituatie streeft iedereen ernaar het werk zo goed mogelijk uit te voeren. Vakmanschap wordt hoog gewaardeerd en door opleidingen ondersteund. Als er klachten zijn over de eigen werking, probeert de organisatie deze te verhelpen. De organisatie levert kwaliteit op de werkplek. FASE 2: PROCES GEORIËNTEERD De primaire processen (handhaven, opsporen, hulpverlenen…) worden beheerst. De afzonderlijke processtappen zijn geïdentificeerd; taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden liggen vast. Prestatie-indicatoren fungeren als stuurmiddel. Processen worden verbeterd op basis van geconstateerde afwijkingen. De organisatie levert kwaliteit in haar kern- of primaire processen.


39


FASE 3: SYSTEEM GEORIËNTEERD Er wordt op alle niveaus systematisch gewerkt aan de verbetering van de organisatie als geheel. De PDCA-cyclus (zie verder) wordt toegepast in de primaire, ondersteunende (personeel, logistiek, informatisering, financiën…) en besturingsprocessen (beleidscyclus…). Klantenfocus is dominant voor het beleid, dat er op gericht is problemen te voorkomen in plaats van te verhelpen. De organisatie levert kwaliteit in de gehele organisatie. FASE 4: KETEN GEORIËNTEERD Samen met partners in de veiligheidsketen wordt gestreefd naar maximale toegevoegde waarde. Per partner wordt bepaald wie het meest geschikt is om een bepaalde taak uit te voeren. Besturingssystemen worden met elkaar verbonden. Innovatie staat voorop. Kwaliteit wordt geleverd met alle betrokken partners. FASE 5: TRANSFORMATIE GEORIËNTEERD De strategie is er op gericht in de sectoren en de beleidsterreinen waarin men opereert tot de top te behoren. Op basis van een langetermijnvisie worden tijdig de bakens verzet om nieuwe activiteiten op te starten, de organisatie daarvoor in te richten of aan te passen en de samenwerking met partners te herijken. Een organisatie kiest voor en groeit tot een niveau waarop ze haar missie kan waarmaken. Er zijn vijf opeenvolgende groeifasen die achtereenvolgens gericht zijn op het leveren van kwaliteit op de werkplek (activiteit), kwaliteit in de kernprocessen (proces), kwaliteit in de gehele organisatie (systeem), kwaliteit met partners (keten) en tot slot het tijdig inspelen op veranderingen (transformatie). In die zin kan gesteld worden, hoewel de praktijk dit zal moeten uitwijzen, dat de essentie van de GGPZ slechts kan gerealiseerd worden door een systeemgeoriënteerde organisatie die enkele kenmerken van de ketenorganisatie in zich heeft. Voor de IGPZ mogen we ervan uitgaan dat een procesgeoriënteerde organisatie met een aantal kenmerken van een systeemgeoriënteerde noodzakelijk is.

40



Een excellente politie streeft immers naar optimale kwaliteit in de voor haar noodzakelijke interne en externe context. Essentieel is het bewust groeien en evolueren naar een gepaste groei- of ontwikkelingsfase. Een misverstand is dat een organisatie zou moeten groeien naar de hoogste groeifase om optimale kwaliteit te kunnen leveren. In elke groeifase wordt de kwaliteit geleverd die door de omgeving gevraagd wordt. Groeien betekent inspanningen leveren op lange termijn. De praktijk leert dat een organisatie drie tot vijf jaar nodig heeft om door te groeien van de ene naar de volgende fase. Er werd ook vastgesteld, dat onafhankelijk van de groeifase waarin organisaties zitten, ze steeds terugkeren naar het beginpunt in fase 1 na een fusie of een fundamentele hervorming. Globaal gesteld, moet een organisatie in één groeifase terechtkomen vooraleer ze in haar geheel kan doorgroeien naar de volgende fase. Een organisatie kan in bepaalde deelaspecten wel verder staan dan de groeifase waarin de gehele organisatie zich bevindt. Een organisatie die groeit, verandert. Enkele voorbeelden van een groeiende, veranderende organisatie zijn evolueren van directief naar participatief leiderschap, van aandacht voor het individu naar aandacht voor het team,


41


van individueel werken naar samenwerken, van reactief naar proactief denken en werken, van taken naar bevoegdheden en verantwoordelijkheden, van behoudend naar vernieuwend, van louter informeren van de bevolking naar inspraak van de bevolking... Een organisatie die groeit durft zich kwetsbaar op te stellen. Ze aanvaardt dat er fouten kunnen gemaakt worden en dat daaruit kan geleerd worden. Een organisatie die groeit, leert. Leren gebeurt zowel op niveau van de organisatie, het team of de afdeling als op niveau van het individu. Optimale bedrijfsvoering helpt een ‘lerende’ organisatie om haar aanpassings- en groeivermogen aan te scherpen.

3.7

De PDCA-regelkring

Een optimale bedrijfsvoering betekent ook het voortdurend en gelijktijdig aandacht hebben voor alle managementaspecten en dit aan de hand van de PDCA-cyclus van Edward Deming. Na het verzamelen van alle nuttige informatie en het bepalen van de gerechtvaardigde verwachtingen, formuleren we doelstellingen en plannen activiteiten. We voeren die uit. We meten bij de belanghebbenden of we aan hun verwachtingen hebben voldaan. Na een evaluatie sturen we bij waar nodig en verankeren de goede werkwijzen.

42



Buiten de voortdurende aandacht voor de samenhang van alle aspecten van de organisatie en werking bestaat de uitdaging van het leiden van een organisatie erin om bij alle activiteiten van de politiewerking de PDCA-cyclus volledig rond te maken. Binnen een politieorganisatie gebeurt heel veel (Do). Maar de vraag kan gesteld worden of alles altijd degelijk wordt voorbereid en gepland (Plan). Als alles gepland en uitgevoerd wordt, is er dan voldoende aandacht voor opvolging en evaluatie (Check)? En tot slot, wordt er altijd geleerd en indien nodig verbeterd na een evaluatie (Act)? Zowel in de PDCA-cyclus als in het geheel van OBV werd bewust gekozen voor de kleuren geel, rood, blauw en groen. De onderdelen van de cyclus werden verbonden met een kleur: geel voor Plan, rood voor Do, blauw voor Check en groen voor Act. In hoofdlijnen beschouwen we leiderschap en strategie en beleid als planningsgebieden (geel), management van medewerkers, van middelen en van processen als de uitvoeringsgebieden (rood), de groepen van belanghebbenden (blauw). De groene pijl symboliseert het verbeteren en vernieuwen als leren, groeien, bijsturen en verankeren en maakt de PDCA-regelkring in OBV rond. In de OBV vinden we de PDCA-regelkring op drie plaatsen terug. De PDCAcyclus is ingebed in elk aspect van de organisatie en werking van een korps (organisatiegebieden in het grondvlak – horizontaal), maar ook in het geheel van de OBV (groene pijl – vertikaal). De systematische toepassing van de PDCA-regelkring helpt de organisatie evolueren naar een betere dienstverlening in een groeifase of ontwikkelen naar een hogere groeifase. Het algemeen basisbegrip OVB baseert zich op algemeen geldende theorieën over leiden en managen van bedrijven en organisaties. Dit derde basisbegrip ondersteunt het politiemodel GGPZ en de politiespecifieke werkwijze IGPZ op het vlak van maatschappelijk verantwoord en duurzaam ondernemen. Samen met GGPZ en IGPZ draagt het bij tot een excellente politiezorg als de politionele bijdrage voor maatschappelijke veiligheid.


43


4.

Het basisbegrip ‘maatschappelijke veiligheid’

Onder de koepel van de ‘maatschappelijke veiligheid’25 operationaliseert de politie haar bijdrage via de ‘gemeenschapsgerichte politiezorg’, de ‘informatiegestuurde politiezorg’ en een ‘optimale bedrijfsvoering’. Het doel van de geïntegreerde politie is het leveren van een ‘excellente politiezorg’. Dit is haar politiespecifieke bijdrage tot maatschappelijke veiligheid. Ook de andere partners in veiligheid bouwen en/of hebben een huis. Onder de regie van de bestuurlijke en gerechtelijke overheden leveren alle betrokkenen via de keten van MV en het netwerk van veiligheidspartners hun bijdrage.

We bekijken achtereenvolgens de regelgevende basis, de definitie en de visie.

25

44

In deze tekst wordt gekozen voor het begrip ‘maatschappelijke’ in plaats van ‘integrale’ veiligheid, tenzij er verwezen wordt naar teksten waarin nog 'integrale veiligheid' gebruikt wordt. Het begrip ‘maatschappelijke veiligheid’ geeft beter weer dat de aanpak van veiligheid een zaak van veel betrokken maatschappelijke partners is onder de regie van de overheden. 'Maatschappelijk' dekt in die zin zowel het begrip ‘integraal’ als het begrip ‘geïntegreerd’ af.



4.1

Regelgevende basis

In deze tekst wordt geopteerd voor het basisbegrip ‘maatschappelijke veiligheid’, afgekort als MV. MV is het resultaat van het integraal en geïntegreerd veiligheidsbeleid onder de regie van de overheden. Deze aanpak is een zaak van vele maatschappelijke partners in veiligheid. Op federaal niveau is gekozen voor een integraal en geïntegreerd veiligheidsbeleid (zie kadernota ‘integrale veiligheid’)26. De ministers van Binnenlandse zaken en van Justitie hebben deze nota uitgewerkt. Deze is goedgekeurd op de ministerraad van 30 maart 2004 en heeft als uitgangspunt gediend voor het opstellen van het nationaal politieplan 2004-200727. De lokale, gemeentelijke bevoegdheid voor de veiligheid is wettelijk vastgelegd. Deze hangt samen met de verplichting voor de gemeentelijke overheid (het college, onder regie van de burgemeester) om een algemeen beleidsprogramma voor te leggen. Het beleidsprogramma bevat minstens de belangrijke beleidsplannen28. De lokale gemeentelijke bevoegdheid voor veiligheid moet zijn vertaling vinden in het gemeentelijk plan. Volgens artikel M4.4.2 van de ministeriële omzendbrief ZPZ-20 vormt een gemeentelijk veiligheidsplan een wezenlijk onderdeel van deze beleidsplannen29. Het zonaal politieplan houdt rekening met het nationaal politieplan en is afgestemd op het (de) gemeentelijke veiligheidsplan(nen).

26 27

28

29

Kadernota ‘integrale veiligheid’ van 30-31 maart 2004. De wettelijke benaming van het zonaal politieplan en het nationaal politieplan is nog altijd ‘zonaal veiligheidsplan’ en 'nationaal veiligheidsplan'. De kadernota ‘integrale veiligheid’ suggereert echter het toekomstige gebruik van de begrippen ‘zonaal politieplan’ en 'nationaal politieplan'. Op die manier wordt de ondergeschiktheid van een politieplan ten opzichte van een maatschappelijk veiligheidsplan benadrukt. Daarom wordt in deze visietekst voor het beleidsplan van de politie ook systematisch voor ‘politieplan’ in plaats van veiligheidsplan gekozen. Voor Vlaanderen: het Nieuw Vlaams Gemeentedecreet van 15 juli 2005 (Belgisch Staatsblad van 31 augustus 2005). Voor Wallonië: Arrêté portant la codification de la législation relative aux pouvoirs locaux du 22 avril 2004 (Code de la démocratie locale et de la décentralisation). Voor het Brussels Hoofstedelijk Gewest: via een aantal ordonnaties tot wijziging van de Nieuwe Gemeentewet wordt deze materie geregeld. Omzendbrief ZPZ-20 van 1 augustus 2001 betreffende de transitie van lokaal vijfhoeksoverleg en veiligheidscharter naar zonale veiligheidsraad en zonaal veiligheidsplan.


45


4.2

Definitie en visie

Het basisbegrip ‘maatschappelijke veiligheid’ is gebaseerd op de overtuiging dat veiligheid pas ontstaat door, enerzijds een integrale (of allesomvattende) aanpak waarbij veiligheid, leefbaarheid en criminaliteit vanuit diverse elkaar aanvullende invalshoeken benaderd worden en anderzijds door de geïntegreerde (of gezamenlijke) werking van alle mogelijke belanghebbenden (de bestuurlijke en gerechtelijke overheden, de bevolking, de veiligheids- en politiediensten, de bedrijven, de organisaties, de instellingen, de media…) die in het netwerk van de maatschappelijke veiligheid een rol (kunnen) spelen. In deze overtuiging vinden we de ingrediënten die we nodig hebben om van een multidisciplinaire aanpak te kunnen spreken. Het integreren van de inspanningen van die belanghebbenden vormt een uitdaging. Immers, zonder die noodzakelijke integratie kunnen (goedbedoelde) initiatieven elkaar zelfs (ongewild) tegenwerken. Maatschappelijke veiligheid kan niet zonder de leiding en de regie van de bestuurlijke en de gerechtelijke overheden. Naast voortdurend overleg creëren tussen de maatschappelijke partners, sturen de overheden hen ook in de richting van een integrale en geïntegreerde veiligheidsaanpak. Een solide samenwerking tussen de diverse partners in veiligheid zijn noodzakelijke voorwaarden tot succes. De burger betrekken en rekening houden met de variabelen van de lokale geografische entiteiten en/of doelgroepen zijn eveneens onontbeerlijk. De meewerkende burger ervaart daadwerkelijk dat de overheid aanstuurt in de richting van maatschappelijke veiligheid. De overheden zijn als het ware de spin, de regievoerder, van het web of het veiligheidsnetwerk.

46



Dergelijk (maatschappelijk) veiligheidsbeleid, dat gericht is op de noden en behoeften, wordt beschreven in een veiligheidsplan. Het integraal en geïntegreerd karakter van dergelijk plan maakt dat de invulling ervan ruimer is dan een louter politionele. Onder de verantwoordelijkheid van de bestuurlijke overheid wordt het een plan van het bestuur, dat alle beleidsdomeinen, ook dat van de politie, transversaal doorsnijdt.


47


Het voeren van een veiligheidsbeleid is meer dan het nemen van maatregelen op het ogenblik dat het probleem zich voor doet. Veiligheidszorg is namelijk een aaneenschakeling van maatregelen gaande van proactie en preventie over voorbereiding, reactie/repressie tot en met nazorg30. Veiligheid is een complex gegeven dat onmogelijk door de politie alleen kan worden aangepakt. MAATREGEL 1: PROACTIE (STRUCTURELE EN INDIRECTE OORZAKEN EN AANLEIDINGEN) Het betreft het anticiperen op problemen veiligheid, criminaliteit en leefbaarheid, door het voorkomen van en wegnemen van structurele en indirecte oorzaken en aanleidingen ervan. Voorbeelden hiervan zijn het ingrijpen in de ruimtelijke ordening en infrastructuur bij verkeersonveiligheid. Het kan ook gaan over het inventariseren van risico's, het uitvoeren van studies en opstellen van rapporten, opstellen van veiligheidseffectrapporteringen, het formuleren van een beleid, het stimuleren van regelgevend werk, het adviseren over grootschalige evenementen, het tegengaan van verloedering en het verbeteren van de levenskwaliteit in woonbuurten. MAATREGEL 2: PREVENTIE (SITUATIONELE EN DIRECTE OORZAKEN EN AANLEIDINGEN) Preventieve maatregelen zijn gericht op het voorkomen van situationele en directe oorzaken en aanleidingen van problemen van veiligheid, leefbaarheid en criminaliteit en het beperken van de gevolgen ervan. Het kan gaan over het verstrekken van adviezen, het afleveren van vergunningen, het geven van voorlichting, het vergroten van de zelfredzaamheid, het vergroten van het veiligheidsbesef, het uitvoeren van politiepatrouilles, het opzetten van een buurtinformatienetwerk.

30

48

Verschillende Belgische en Nederlandse bronnen werden geraadpleegd om de maatregelen in de veiligheidsketen te definiëren. In de ‘Belgische’ veiligheidsketen onderscheidt men dikwijls maar drie maatregelen ‘preventie’ – ‘repressie’ – ‘nazorg’. (‘Proactie’ en ‘preventie’ worden dikwijls samengenomen en onder de noemer ‘preventie’ (werken aan de oorzaken of deze nu structureel/situationeel of (in)direct zijn) geplaatst. Ditzelfde doet men voor ‘voorbereiding’ en ‘reactie’. Beide begrippen komen onder de noemer ‘reactie’ (of ‘repressie’) terecht.) We opteren om de hierboven vijf maatregelen uit de veiligheidsketen te hanteren, omdat deze toch een inhoudelijke verfijning/detaillering inhouden van de soorten maatregelen in de veiligheidsketen en bijdragen tot de symboliek van de ‘vijf’.



MAATREGEL 3: VOORBEREIDING Met het oog op het daadwerkelijke beheersen van problemen van leefbaarheid, criminaliteit en veiligheid, zorgen voorbereidende maatregelen er voor dat de partners in veiligheid gepast kunnen reageren. Voorbeelden hiervan zijn het in goede staat houden en het testen van het materiaal, het aanschaffen van nieuwe materialen, het geven van opleidingen, het uitwerken en uittesten van procedures, het maken van afspraken met partners, het maken van rampenplannen, het opstellen van protocollen over samenwerking, het uitvoeren van rampenoefeningen. MAATREGEL 4: REACTIE De reactie is het daadwerkelijk optreden bij problemen van veiligheid, leefbaarheid en criminaliteit. Illustraties hiervan zijn het vaststellen van inbreuken, het onderzoeken van misdrijven, het aanhouden van verdachten, het verlenen van bijstand bij verkeersongevallen, het afkondigen van alarmfasen, het verlenen van bijstand bij rampsituaties (medisch, politioneel, psychisch, materieel…), het sluiten van instellingen, het intrekken van vergunningen, het vervolgen en bestraffen van verdachten, het uitvoeren van gevangenisstraffen of andere strafmaatregelen. MAATREGEL 5: NAZORG Nazorg staat voor de maatregelen om naar de ‘normale’ toestand terug te keren. Ze schenken aandacht aan de opvang en begeleiding van slachtoffers en aan de begeleiding en opvolging van daders. Ook het evalueren van alle genomen maatregelen en het afleggen van verantwoording daarover behoren tot de nazorg. Het draagt daardoor ook terug bij tot meer maatschappelijke veiligheid. Het kan gaan over het aanbieden van onderdak, het verlenen van psychische hulp, het herstellen of vergoeden van geleden schade, het voorkomen van verdere schade, het uitvoeren van een 'herbezoek', reïntegratie, het analyseren van toegepaste werkwijzen, het gezamenlijk evalueren van de tussenkomst van alle partners bij een ramp, het communiceren via de media over de incidenten op het vlak van (on)veiligheid…


49


Dit begrippenkader wordt bij wijze van voorbeeld toegepast op de drugsdelicten en de daarmee gerelateerde criminaliteit. Een eenzijdige juridische aanpak (reactie) van een drugsdelict is onvoldoende. Ook de oorzaak van het probleem, die in vele gevallen te zoeken is bij het individu en zijn positie in de samenleving (proactie – preventie – nazorg), moet ook aangepakt worden. Het is in dit geval dus ook een maatschappelijk probleem dat verband houdt met welzijn en volksgezondheid. Het vraagt een gecoördineerde samenwerking tussen de diverse veiligheids-, welzijns- en gezondsheidsactoren (voorbereiding) voor een veilig en gezond, rustig en geordend samenleven31. In vele gevallen overstijgt het illegale drugsprobleem het lokale gegeven waardoor een nauwere samenwerking met bovenlokale – soms provinciale, regionale, federale en zelfs internationale – actoren gewenst en/of noodzakelijk wordt. Bij de vaststelling van de illegale productie, invoer, doorvoer en verhandeling van drugs en hiermee samenhangende delicten zoals witteboordencriminaliteit (economische dimensie van het probleem), zal een bovenlokale samenwerking op politiek, sociaal-economisch, politioneel en gerechtelijk niveau (voorbereiding – reactie) noodzakelijk zijn.

4.3

De verbanden tussen MV, GGPZ, IGPZ en OBV

In dit punt onderscheiden we drie thema’s. Vanuit de misvatting dat het basisbegrip MV gelijk is aan dat van CP, willen we in een eerste punt het verband tussen MV en GGPZ meer uitgebreid toelichten. We doen dit aan de hand van een visuele voorstelling. In het tweede punt worden een aantal verbanden tussen MV, IGPZ en OBV meegeven. Ook willen in een derde punt het begrip ‘legitimiteit’ dat in de verschillende concepten terugkomt, onder de loep nemen.

4.3.1

Het verband tussen MV en GGPZ

In dit punt willen we het verband leggen tussen de begrippen ‘community policing’, ‘gemeenschapsgerichte politiezorg’ en ‘maatschappelijke veiligheid’. We doen dit aan de hand van de volgende vier stappen (zie schema hierna). Stap 1. ‘Community policing’ verwijst etymologisch naar het Griekse woord ‘politeia’ (het staatsbestuur) en het Latijnse woord ‘communis’ (gemeenschappelijk, van de gemeenschap). Letterlijk vertaald gaat het dus om het ‘bestuur’ van en voor de ‘gemeenschap(pen)’. Het mag 31

50

Kadernota ‘integrale veiligheid’ van 30-31 maart 2004.



dus niet exclusief gelinkt worden aan de politie(organisatie)32 maar moet in zijn bredere context van ‘gemeenschapsgericht beleid voeren’ begrepen worden. De Engelse term ‘community policing’33 heeft dan ook betrekking op het ‘voeren van een beleid’ (‘policing’) voor de gemeenschap(pen) (‘community – communities’). Het houdt in dat in een aantal sectoren en domeinen (zie stap 2) een beleid wordt gevoerd dat rekening houdt met de verwachtingen en behoeften van de samenleving en van alle belanghebbenden, in het bijzonder de gemeenschappen die erin leven en functioneren. Het beleid wordt bepaald, uitgevoerd en geëvalueerd voor en met de samenleving en haar belanghebbenden. Het resultaat van een gemeenschapsgericht beleid voeren is een ‘gemeenschapsgerichte zorg’. CP pleit dan ook voor een grote(re) gemeenschapszin en verantwoordelijkheid(sbesef en -gevoel) bij alle belanghebbenden, inclusief de burger(s). Het impliceert een ruime bekwame betrokkenheid van alle belanghebbenden en in het bijzonder de gemeenschappen en burgers. Stap 2. Toegepast op de politieorganisatie met haar specifieke missie en kerntaken, levert een politiedienst, die ervoor kiest haar politiezorg gemeenschapsgericht uit te bouwen, ‘een gemeenschapsgerichte politiezorg’. GGPZ is dus het resultaat van een gemeenschapsgericht beleid bij de politie (zie blauwe kleur). In het basisbegrip GGPZ (punt 1) wordt aan de hand van vijf pijlers beschreven wat dit voor de Belgische politieorganisatie betekent. CP is dus geen exclusief politiebegrip. In Europa is de Belgische wetgever wel uniek (geweest) met het vertalen en toepassen van CP op de politieorganisatie en met het promoten van de GGPZ als het filosofisch politiemodel. In een democratische samenleving dienen ook de andere actoren en instanties, rekening houdend met hun missie en kerntaken, een gemeenschapsgericht beleid te voeren. Ook van het strafrechtelijk beleid wordt verwacht dat het afgestemd is op de noden van de sa-

32

33

Het woord ‘politie’ is eveneens afgeleid van het woord ‘politeia’ wat betekent het staatsbestuur/stadsbestuur. De politie krijgt binnen het staatsbestuur (of ‘stadsbestuur) de rol van toezicht en controle. De politie is dan ook een tak van de officiële dienst die belast is met het toezicht op de openbare orde en veiligheid en het tegengaan van strafbare feiten. Tim Newburn, Handbook of poclicing, Devon Willan publishing, 2003 D. Garland, The culture of control, Oxford, University Press, 2006


51


menleving. Dezelfde gedachtegang geldt voor de onderwijs-, de welzijns-, de medische sector... In het schema wordt niet verwezen naar de organisaties en instanties zelf, maar wel naar de sectoren en domeinen (bijv. onderwijs, welzijn, ruimtelijke ordening,…) waar organisaties een gemeenschapsgericht beleid voeren. Met andere woorden het gemeenschapsgericht beleid op vlak van gezondheid is ruimer en verwijst naar alle organisaties en diensten die hiertoe bijdragen en die gezamenlijk een gemeenschapsgerichte gezondheidszorg leveren. Stap 3. De som van en de afstemming tussen de gemeenschapsgerichte beleidsvoering van de verschillende sectoren geeft een ‘integraal en geïntegreerd gemeenschapsgericht beleid’. De wetgever legt aan de bestuurlijke overheden op om dit te bewerkstellingen (zie punt 4.1). Stap 4. In de laatste stap passen we het voeren van een gemeenschapsgericht beleid toe op het thema ‘veiligheid’ (zie gele kleur in schema). Om dit te doen moeten we eerst definiëren wat veiligheid is. Dit doen we aan de hand van het basisbegrip ‘maatschappelijke veiligheid’ (zie punt 4.2). Typerend voor dit overheidsbeleid op vlak veiligheid is de idee van partnerschap in een veiligheidsketen. Om leefbaarheids, criminaliteits- en veiligheidsproblemen maatschappelijk verantwoord en duurzaam aan te pakken worden vijf soorten maatregelen voorgesteld. Het maatschappelijk veiligheidsbeleid doorsnijdt alle betrokken beleidsdomeinen (zie gele pijl 1.), dus ook dat van het politiebeleid dat geënt is op de filosofie van ‘community policing’. Andere veiligheidsactoren en -partners hebben evenzeer een bijdrage te leveren aan het optimaliseren van een veilig woon- en leefklimaat. Onder regie van de overheden wordt ieders aandeel in de veiligheidsketen omschreven en op elkaar afgestemd. Resultaat van een dergelijk integraal en geïntegreerd gemeenschapsgericht veiligheidsbeleid is een ‘gemeenschapsgerichte veiligheidszorg’. Het integraal en geïntegreerd gemeenschapsgericht veiligheidsbeleid, of nog maatschappelijke veiligheid, is bijgevolg een onderdeel van het integraal en geïntegreerd beleid van de overheden op lokaal en federaal niveau (zie gele pijl 2.).

52




53


Kortom, de invoering van CP (in de brede betekenis van ‘gemeenschapsgericht beleid voeren’) is voor het realiseren en het optimaliseren van de gemeenschapsgerichte (veiligheids)zorg succesvol als de implementatie zich niet beperkt tot het politiebedrijf (GGPZ). Het tot stand brengen van een vertrouwensband tussen de bevolking en de politie, en vooral ook het behoud ervan, is dé centrale gedachte van ‘community policing’. De politie erkent de nood tot samenwerking met alle bevolkingsgroepen (gemeenschap(pen) – ‘communities’). Het grote verschil tussen GGPZ en traditioneel politiewerk is dat in GGPZ de politie een geïntegreerd deel wordt van (de verschillende gemeenschap(pen) in) de samenleving. Ook de gemeenschap(pen) participeren actief aan ‘community policing’. Veiligheid is een zaak van iedereen, van gedeelde belangen en van gedeelde verantwoordelijkheden. Vandaar dat alle belanghebbenden, in de eerste plaats de bevolking zelf, bij die zorg voor veiligheid betrokken worden34. Vanuit het besef dat de politie met een blijvende aandacht voor haar kerntaken niet alléén kan zorgen voor leefbaarheid en veiligheid, worden met andere belanghebbenden netwerken gevormd. Politie werkt samen met overheden en partners in de veiligheidszorg, zoals de gemeentebesturen, het openbaar ministerie, de zorginstellingen, de huisvestingsmaatschappijen, jongeren- en buurtwerkers, maatschappelijk opbouwwerk, scholen, bedrijven en burgers. Vanuit die netwerken kan de onveiligheid in buurten, wijken of straten worden aangepakt. De veiligheidszorg wordt daardoor een netwerkbenadering waarin éénieder bijdraagt tot een integrale en geïntegreerde aanpak in de veiligheidsketen (zie punt 4.2). Vooral de burgers worden, voor zover dat dit toelaatbaar is, gestimuleerd tot zelfredzaamheid bij het gezamenlijk aanpakken van leefbaarheid-, criminaliteits- en andere veiligheidsproblemen in hun eigen woonomgeving. De burger is immers als eerste betrokken bij de problemen die zich in zijn buurt manifesteren. Het opzetten van een partnerschap impliceert het opbouwen van relaties die verder gaan dan alleen het opzetten van een werkrelatie met het oog op een specifieke opdracht. Dit is een vrij essentieel gegeven in een goed begrepen opvatting over CP. In deze visie is de politie één van de instrumenten die de maatschappij heeft om haar problemen en meer specifiek deze op het vlak van veiligheid, leefbaarheid en criminaliteit op te lossen.

34

54

We maken hierbij een onderscheid tussen het ‘co-eigenaarschap’ en de ‘co-productie’ van de veiligheidszorg. Co-eigenaarschap verwijst meer naar het commitment, de betrokkenheid van belanghebbenden en de WIL om het probleem te bekijken binnen zijn/haar specifieke discipline. Coproductie verwijst naar het gezamenlijk uitvoeren van acties/initiatieven om (lokale) problemen of ergernissen te voorkomen of te beheersen.



Het huis van politie bevindt zich in een veilig dorp’.

4.3.2

Het verband tussen MV en de andere basisbegrippen IGPZ en OBV

Bij het realiseren van het aandeel in MV stuurt de politie haar actie door gebruik te maken van alle relevante informatie (IGPZ). De politionele maatregelen in de veiligheidsketen zijn gestoeld op informatie omtrent de oorzaken, de gevolgen, de aanpak van veiligheid, leefbaarheid en criminaliteit. Deze informatie is niet enkel afkomstig van de politie, maar wordt ook ter beschikking gesteld door de betrokken partners. OBV (ondersteunend basisbegrip) helpt om de slagkracht en de geloofwaardigheid in MV te laten toe nemen. Indien de politie, alsook de andere partners in MV hun bedrijven optimaal managen, zal ieders aandeel in de veiligheidsketen niet alleen maximaal zijn, maar ook op elkaar afgestemd. Om haar rol optimaal te kunnen vervullen in het raam van MV is een poli-


55


tie, zowel federaal als lokaal, nodig die gemeenschapsgericht werkt, stuurt op informatie, die haar bedrijfsvoering optimaal benadert en aanpakt.

4.3.3

Legitimiteit doorheen alle basisbegrippen

De politie draagt samen met anderen, onder de regie van de overheden, bij aan de maatschappelijke veiligheid. Alle belanghebbenden hebben verwachtingen ten aanzien van de overheden en de partners in veiligheid, en de politie in het bijzonder. Het vertrouwen in de politie is sterk afhankelijk van de wijze waarop aan deze verwachtingen wordt voldaan. Dit brengt ons bij de ‘legitimiteit’ van de politie en het politieoptreden. Het is een eerste keer gebruikt in deze visietekst in de definitie van GGPZ (zie punt 1.2). Ook bij het basisbegrip IGPZ en meer specifiek in het kernmerk ‘doelgericht’ wordt verwezen naar het op een legale en legitieme manier inzamelen en verwerken van informatie (zie p. 2.2). Het begrip komt nog een derde keer aan bod in punt 3 bij het basisbegrip OBV. Ook daar wordt benadrukt dat legitimiteit niet enkel te maken heeft met de dienstverlening naar de bevolking (klanten). Ook in de beleids- en ondersteunende processen en dus in de hele bedrijfsvoering is legitiem denken en handelen essentieel. Legitimiteit omvat dus verschillende aspecten. In het veiligheids- en het politiedomein is het één van de meest essentiële noties. Het beperkt zich niet tot de ‘wettelijkheid’ van het politie-optreden in het bijzonder (‘legitimiteit in enge zin’). ‘Legitimiteit in ruime zin’ verwijst naar het democratisch karakter van politie, naar haar integriteit en naar de integratie en aanvaarding van het politieoptreden zowel in de reguliere werking als in de beleids- en de ondersteunende processen. –

–

56

Democratisch karakter: de geïntegreerde politiedienst draagt loyaal bij tot het ontwikkelen en uitvoeren van het veiligheidsbeleid dat door de politieoverheden geformuleerd en door de democratisch verkozen instellingen goedgekeurd wordt (loyaliteit). Ze vervult haar opdrachten van bestuurlijke en gerechtelijke politie altijd onder het gezag van de bevoegde overheden (gezagsafhankelijkheid – zie 4.2. Maatschappelijke Veiligheid). Haar optreden is altijd wettelijk onderbouwd (wettelijkheid). Het gebruik van geweld is steeds proportioneel en beperkt tot het strikte minimum (proportionaliteit). De politie geeft blijk van openheid door het extern afleggen van verantwoording over de bereikte resultaten en de geleverde inspanningen (verantwoording – zie 1.2 pijler 4 van GGPZ).



–

–

Integriteit: een politie die niet integer is, legt een belangrijke hypotheek op de geloofwaardigheid en het vertrouwen in de instelling. Legitiem optreden beperkt zich niet tot de reguliere werking maar is een essentieel onderdeel van de hele bedrijfsvoering (zie 3.2 ‘De goede dingen goed doen’ van OBV). Om de integriteit te handhaven wordt door de politie zelf en door diverse externe (controle-)diensten toezicht uitgeoefend op haar werking en op basis van geconstateerde afwijkingen worden verbeteringen aangebracht. Ze beschikt ook over middelen, zoals een gedragscode (de ‘deontologische code’), een tuchtsysteem, een evaluatiesysteem… om de integriteit bij haar medewerkers te bevorderen. Integriteit begint bij de leiding en is daarom voorheen al vermeld onder ‘leiderschap met lef’ (zie 3.2 principe 5 van OBV). Integratie en aanvaarding: de politie staat in, en niet naast de maatschappij. Door haar externe oriëntering houdt de politie rekening met de noden, behoeften en verwachtingen van de bevolking en de overheden (zie 1.2 pijler 1 van GGPZ). Het vertrouwen dat de maatschappij in haar politie stelt, is een graadmeter voor haar integratie en aanvaarding. Door rekening te houden met de verwachtingen in haar werking zorgt ze er voor dat haar activiteiten aanvaard worden.

Het vierde begrip slaat op het overheidsbeleid ‘maatschappelijke veiligheid’. Onder deze koepel operationaliseert de politie haar bijdrage via de ‘gemeenschapsgerichte politiezorg’, de ‘informatiegestuurde politiezorg’ en een ‘optimale bedrijfsvoering’. Doel van de geïntegreerde politie is het leveren van een ‘excellente politiezorg’. Het is haar politiespecifieke bijdrage tot maatschappelijke veiligheid.


57


5.

Samenvatting: een ‘excellente politiezorg’

In antwoord op de problemen op vlak van veiligheid, leefbaarheid en criminaliteit in de samenleving en de verwachtingen van de diverse belanghebbenden wil de geïntegreerde politiedienst een excellente politiezorg aanbieden aan de burgers, de gemeenschap(pen) en de bevolking in het algemeen. Hiervoor moet de politieleiding, rekening houdend met de kerntaken van de politie en de haar toegewezen middelen (op vlak van personeel, logistiek, financiën) de politiewerking organiseren. In overleg met alle actoren in de veiligheidsketen en de medewerkers van de politieorganisatie in het bijzonder stuurt ze het politiefunctioneren aan op het realiseren van maatschappelijk verantwoorde en duurzame resultaten. De politionele bijdrage aan de maatschappelijke veiligheid noemen we een ‘excellente politiezorg’, als deze gemeenschapsgericht en informatiegestuurd is én het resultaat is van een optimale bedrijfsvoering. De bijdrage van de politie aan de maatschappelijke veiligheid (MV) steunt bijgevolg op twee politiespecifieke basisbegrippen: het politiemodel van de gemeenschapsgerichte politiezorg (GGPZ), en de werkwijze van de informatiegestuurde politiezorg (IGPZ). Het realiseren van de gemeenschapsgerichte en informatiegestuurde politiezorg is bovendien gebaseerd op het algemene basisbegrip van de optimale bedrijfsvoering (OBV). Via een gepaste en ondersteunende optimale bedrijfsvoering wordt alles op elkaar afgestemd en geïntegreerd.

58



Het geheel wordt weergegeven via de metafoor van het bouwen van een huis.

We sommen de vier verschillende basisbegrippen (MV – GGPZ – IGPZ – OBV) van de visie op een ‘excellente politiezorg’ nog even op via de ‘7 x 5’.


59


De ‘7 x 5’ is een mnemotechnisch middel35 om de visie op een ‘excellente politiezorg’ te duiden. 1x5 Het eerste basisbegrip ‘gemeenschapsgerichte politiezorg’ berust op vijf pijlers: – pijler 1: externe oriëntering; – pijler 2: probleemoplossend werken; – pijler 3: partnerschap; – pijler 4: verantwoording of het afleggen van rekenschap; – pijler 5: bekwame betrokkenheid. 2x5 Het tweede basisbegrip ‘informatiegestuurde politiezorg’ kent vijf kenmerken: – kenmerk 1: doelgericht; – kenmerk 2: pro- en reactief; – kenmerk 3: uitwisseling; – kenmerk 4: medewerking; – kenmerk 5: sturing. 3x5 Het derde basisbegrip ‘optimale bedrijfsvoering’ gaat uit van vijf principes: – principe 1: resultaatgerichtheid; – principe 2: transparantie; – principe 3: samenwerking; – principe 4: continu verbeteren; – principe 5: leiderschap met lef. 4x5 OBV deelt het werkveld van de politie op in vijf organisatiegebieden: – gebied 1: leiderschap; – gebied 2: strategie en beleid; – gebied 3: management van medewerkers; – gebied 4: management van middelen; – gebied 5: management van processen.

35

60

Het mnemotechnische middel ‘5x5’ werd ontwikkeld voor de opleiding ‘organisatieontwikkeling en integrale bedrijfsvoering met behulp van het EFQM-managementmodel Politie België’. De ‘5x5’ is ook opgenomen in de omzendbrief CP-2 en werd in deze visietekst, uitgebreid met de vijf maatregelen van maatschappelijke veiligheid en met de vijf kenmerken van IGPZ tot de ‘7 x 5’.



5x5 OBV houdt rekening met vijf groepen van belanghebbenden: – groep 1: klanten (‘dienstenafnemers’); – groep 2: leveranciers en partners; – groep 3: medewerkers; – groep 4: maatschappij (derden); – groep 5: bestuur en financiers (‘opdrachtgevers’). 6x5 OBV schetst ook de groei van een organisatie in vijf mogelijke en opeenvolgende fasen: – fase 1: activiteit georiënteerd; – fase 2: proces georiënteerd; – fase 3: systeem georiënteerd; – fase 4: netwerk georiënteerd; – fase 5: transformatie georiënteerd. 7x5 Het vierde basisbegrip ‘maatschappelijke veiligheid’ is een aaneenschakeling van vijf soorten maatregelen: – maatregel 1: proactie; – maatregel 2: preventie; – maatregel 3: voorbereiding; – maatregel 4: reactie; – maatregel 5: nazorg. De visie op een ‘excellente politiezorg’ bestaat uit 7 x 5 begrippen die verwerkt zijn in de vier verschillende basisbegrippen. De kracht van de visie op ‘excellente politiezorg’ is het geheel en de onderlinge verbanden van de ‘7 x 5’, wanneer deze bovendien doordacht, stapsgewijs en met de juiste ingesteldheid, op een goede manier wordt toegepast. ‘EXCELLENTE POLITIEZORG’ WORDT GEREALISEERD: –

door het voortdurend en gelijktijdig aandacht schenken aan: • de vijf soorten maatregelen voor maatschappelijke veiligheid; • de vijf pijlers van gemeenschapsgerichte politiezorg (GGPZ); • de vijf kenmerken van informatiegestuurde politiezorg (IGPZ); • de vijf principes van optimale bedrijfsvoering (OBV); • de vijf organisatiegebieden; • de gerechtvaardigde verwachtingen van de vijf groepen van belanghebbenden, in een gezonde balans.


61


–

–

door het systematische toepassen van de PDCA-cyclus, met aandacht voor het opeenvolgend verzamelen van alle nuttige informatie en het bepalen van de gerechtvaardigde verwachtingen, het plannen, uitvoeren, meten en evalueren, verankeren of bijstellen van activiteiten; om doelgericht en stapsgewijs te groeien en te evolueren, zowel binnen eenzelfde groeifase als naar een hogere groeifase die aansluit bij het ontwikkelingsstadium van de GGPZ en IGPZ die leidt tot maatschappelijk verantwoorde en duurzame resultaten (OBV).

Het realiseren en het optimaliseren van de gemeenschapsgerichte veiligheids- en politiezorg kan maar succesvol zijn, als de implementatie van ‘community policing’ (policy – beleid) geen exclusiviteit is van het politiebedrijf (zie ook punt 4.3.1). Veiligheid is een zaak van iedereen, van gedeelde belangen en van gedeelde verantwoordelijkheden. Vanuit het besef dat de politie met een blijvende aandacht voor haar kerntaken niet alléén kan zorgen voor leefbaarheid en veiligheid, wordt onder regie van de overheden en in overleg met de andere belanghebbenden beleid bepaald, uitgevoerd en geëvalueerd. De gemeenschapsgerichte beleidsvoering (CP) ijvert voor een grote(re) gemeenschapszin en verantwoordelijkheid(sbesef en -gevoel) bij alle belanghebbenden, inclusief de burger(s). Het impliceert een ruime bekwame betrokkenheid van alle belanghebbenden en in het bijzonder de gemeenschappen en burgers. De gemeenschapsgerichte veiligheids- en politiezorg wordt daardoor ook een netwerkbenadering waarin éénieder bijdraagt tot een integrale en geïntegreerde aanpak in de veiligheidsketen. De legitimiteit van de politie komt terug in de verschillende basisbegrippen (GGPZ, IGPZ en OBV) en dekt bijgevolg verschillende ladingen. Het beperkt zich niet tot de ‘wettelijkheid’ van het politieoptreden (‘legitimiteit in enge zin’). ‘Legitimiteit in ruime zin’ verwijst naar het democratisch karakter van politie, naar haar integriteit en naar de integratie en aanvaarding van het politieoptreden. Het is van toepassing in zowel de reguliere politiewerking als in de beleids- en de ondersteunende processen en dus in de volledige bedrijfsvoering van de politieorganisatie. Tot slot nog even terug naar de metafoor van het huis. We schetsten in deze toelichting van de visietekst de ruwbouw van het politiehuis. Een algemeen geldend basisbegrippenkader is hiervoor opgesteld. De afwerking en de inrichting van het huis, alsook het leven in het huis zijn ‘couleur locale/fédérale’. De afwerking en de inrichting moeten kunnen gebeuren volgens de wensen van de omgeving en de mogelijkheden van de betrokken politiedienst.

62



Naast de structuur van het huis, verdient ook de ‘huiscultuur’ een bijzonder aandacht. In overleg met de belanghebbenden bepaalt elke leidinggevende ‘ongebreideld en op eigen ritme’ hoe hij inhoud en vorm geeft aan zijn politiehuis. Van hem wordt ook verwacht dat hij samen met het politiepersoneel het politiehuis bouwt, verbouwt en onderhoudt… in de richting van een excellente woonst. Van alle personeelsleden van de politieorganisatie verwacht hij de wil, het engagement en de gedrevenheid om samen hieraan te werken. Het excellente politiehuis zal dus progressief in werking gesteld worden, verbeterd en vernieuwd worden. De nodige ondersteuning op vlak van informatica, communicatie, vorming, begeleiding en opvolging zal geboden worden. Tussentijds (tijdens de bouw) zullen verschillende evaluatiemomenten voorzien worden. Meer over het bouwplan en zijn kritieke succesfactoren vindt u in deel 2 van de visie op een ‘excellente politiezorg’. In enkele zinnen is dit het verhaal van de visie op een ‘excellente politiezorg’ dat… staat als een huis.


63



De pijlers van een gemeenschapsgerichte politiezorg in België Jean-Marie van Branteghem Roger Van de Sompel Paul Ponsaers Tom Broekaert



1.

De eerste pijler: de externe oriëntering

De externe oriëntering of externe gerichtheid van de politie(organisatie) is een absolute basispijler van COP. De politie staat niet tegenover de samenleving, maar staat er middenin; ze is in de maatschappij geïntegreerd. De politie bevindt zich in de maatschappij, waarvan ze deel wenst uit te maken, en waarin ze slechts doeltreffend kan ageren dankzij haar integratie. Aanwezigheid, permanentie en uitwisseling zijn hierbij van doorslaggevend belang. Ze kent en begrijpt de maatschappelijke en sociale situatie en evolutie. Juist door die integratie is ze zich snel en volledig bewust van wat ‘leeft en speelt’ qua veiligheid en leefbaarheid in de samenleving en daardoor kan ze daarop tijdig en gepast inspelen, ja zelfs anticiperen. Dit uit zich ook in een dienstverlenende attitude, gericht op de behoeften en verwachtingen van de (potentiële) afnemers van de politiezorg. Politiewerk is immers een publieke dienstverlening voor alle bevolkingsgroepen of gemeenschappen. Een kwaliteitsvolle dienstverlening betekent in de eerste plaats dat democratische beginselen worden gerespecteerd. Hiertoe behoort onder meer de bescherming van de rechten en vrijheden van minderheden, die voorrang heeft op de wil van de meerderheid.

1.1

De pijler van de externe oriëntering omvat twee (sub)pijlers

De maatschappelijke inbedding of integratie in de gemeenschap(pen) Hierin ligt de essentie van dit politiemodel. Gecombineerd met de samenwerking met de bevolking, moet dit leiden tot een veilige en harmonieuze samenleving. Centraal staat de idee dat het via de relatie met de bevolking mogelijk moet zijn de aard van de sociale problemen beter te begrijpen alvorens er een politioneel antwoord op te formuleren. Deze inbedding impliceert een duidelijk engagement van de politieoverheden en van de politieorganisatie. In dat engagement is de politie in de eerste plaats gebonden door het ‘contract’ dat de overheid met de samenleving gesloten heeft. Dat contract is uitgedrukt in de grondwet en de daarvan afgeleide wetten. Het refereert aan democratische waarden die richtinggevend en legitimerend zijn voor het samenleven van mensen in een maatschappij en die een belangrijke inspiratiebron en referentiepunten zijn voor het politioneel functioneren. Een dienstverlenende opstelling, gericht op de behoeften en verwachtingen van de (potentiële) afnemers van de politiezorg De politie moet een dienstverlenende houding aannemen tegenover de bevolking. Er moet rekening worden gehouden met de verwachtingen van di-

DE PIJLERS VAN EEN GEMEENSCHAPSGERICHTE POLITIEZORG IN BELGIË

67


verse bevolkingsgroepen, autoriteiten en andere dienstverlenende organisaties. Er is sinds enige jaren nu bij de overheid een duidelijke tendens waarneembaar om overheidsdiensten als aanbieders van (weliswaar soms verplichte) overheidsdienstverlening te beschouwen. Dit impliceert dat zelfs voor de dienstverlening waarvoor de overheid zich een monopolie voorbehoudt (zoals bijv. het politioneel monopolie op het gebruik van legale dwang), bij het bepalen van de inhoud en kenmerken van die dienstverlening rekening wordt gehouden met wat de bevolking (met andere woorden de potentiële afnemers van die dienstverlening) ter zake aan gerechtvaardigde behoeften en realistische verwachtingen heeft. Deze dienstverlenende opstelling vertaalt zich concreet in de kwaliteit van de dienstverlening, die er precies op gericht is te voldoen aan de (legitieme) verwachtingen van de afnemers.

1.2

De gemeenschap(pen): een veelzijdig begrip

Een gemeenschap dient in al haar dimensies te worden beschouwd, namelijk zowel de lokale als de niet lokale gemeenschap(pen), zowel de overheden als de bevolking. Bij het benaderen van de bevolking moet men oog hebben voor de diverse geledingen ervan. Daarbij zijn meerdere invalshoeken mogelijk. Een veel gebruikte benadering is aandacht te hebben voor zowel de geografische gemeenschappen (wijken, buurten, leefgemeenschappen, gemeenten...) als voor de zogeheten ‘gemeenschappen van gedeelde belangen’ (de senioren, de migranten, de schoolgaande jeugd, de bedrijfswereld, de middenstand, de vrachtwagenchauffeurs...). Laatstvermelde gemeenschappen zijn niet altijd vlot te bereiken, omdat ze dikwijls niet georganiseerd zijn. Er moet bovendien bijzondere aandacht worden besteed aan ‘zwakkere’ componenten van de bevolking (jongeren, minderheden, senioren), omdat de eigen (maatschappelijke) middelen waarover deze categorieën beschikken om zich te uiten en op te komen voor hun rechten, beperkter zijn. Ook instellingen, verenigingen, belangengroepen, bedrijven en organisaties zijn delen van de bevolking. Ze zijn meestal beter georganiseerd en het is dus gemakkelijker hun behoeften en verwachtingen te identificeren. Ook moet er veel aandacht gaan naar het bereiken van de volledige gemeenschap. De ervaringen hebben uitgewezen dat politie zich meestal richt tot een middenklasse van de bevolking die, vanwege haar gemakkelijke bereikbaarheid, haar actieve deelname aan het sociale gebeuren in de maatschappij en haar bereidheid om met de politie te communiceren en samen te werken, helemaal niet representatief is voor de totaliteit van de gemeenschappen. Daarenboven hebben de ervaringen ook aangetoond dat de po-

68



litie meestal dat deel van de bevolking bereikt dat het minste nood heeft aan ondersteuning in de vorm van politiezorg én dat ze dat deel van de bevolking, dat wel grote nood heeft aan politiezorg, meestal niet of slecht bereikt.

1.3 1.3.1

De behoeften en verwachtingen van de bevolking Algemeen

Een basisstelling waarop de COP-benadering gebaseerd is, is dat de gemeenschap beter dan de politie zelf in staat is haar veiligheidsbehoefte te herkennen. Een impliciete veronderstelling is dat er een consensus binnen de bevolking zou bestaan over wat de prioritaire veiligheids- en leefbaarheidsproblemen zijn. Meestal is dat niet zo, en verschillen de behoeften naar gelang van individuele variabelen (geslacht, leeftijd, ethnische afkomst, scholingsgraad...) en omgevingskenmerken (geografische plaats, verstedelijking...). Een eerste conclusie hieruit is dat de politie haar aanbod zal moeten trachten aan te passen, te differentiëren, afhankelijk van de diverse doelgroepen.

1.3.2

De behoeften van de bevolking

Bij de detectie van de behoeften is het belangrijk rekening te houden met zowel de objectieve onveiligheid (de politionele geregistreerde onveiligheid en – voor zover dit mogelijk is – het ‘dark number’), als met de subjectief ervaren of beleefde onveiligheid (de onveiligheidsgevoelens en de algemene angst voor criminaliteit; een vrees die wordt beïnvloed door allerhande factoren die niet noodzakelijk verband houden met verstoringen van orde en rust of slachtofferschap), als met de latente onveiligheid (het potentiële risico op ongevallen, rampen en incidenten dat ontstaat vanwege de aanwezigheid van grote groepen mensen op een bepaalde plaats, van risicogroepen, of van de aanwezigheid van risicofactoren).

1.3.3

De verwachtingen van de bevolking

Diverse bevolkingsbevragingen hebben op het vlak van de verwachtingen drie tendensen aangetoond: – bij contactmomenten, op initiatief van de bevolking: als de bevolking een beroep doet op de politie verwacht ze een kwaliteitsvolle dienstverlening, met bijzondere aandacht voor de professionele behandeling van het gemelde probleem en voor de informatieverstrekking (bijv. over het verloop van de behandeling van het probleem). Andere belangrijke aspecten zijn de beschikbaarheid, de bereikbaarheid en de snelheid.


69


–

–

in alle gevallen, en dus zeker als het initiatief bij de politie ligt: men verwacht van de politie zichtbaarheid in de buurt, aanspreekbaarheid, het hebben en onderhouden van contacten en een actieve houding ten opzichte van – vooral lokale – problemen; op het vlak van het gevoerde beleid: op het vlak van het gevoerde beleid drukt men meestal de verwachting uit naar meer aandacht voor het doeltreffend oplossen van alle problemen, met vooral prioriteit voor die lokale (buurt)problemen die men in zijn onmiddellijke leefomgeving ervaart.

Het geheel van de behoeften en verwachtingen van de bevolking wordt meestal omschreven als de ‘leefbaarheid’ (in de buurt of wijk) of ook wel als de ‘kwaliteit van het leven’ (in de buurt of wijk), wat echter wel een erg ruime omschrijving is.

1.3.4

De behoeften en verwachtingen van de overheid

Wat de overheden betreft, vindt men de behoeften meestal impliciet of expliciet in hun beleid terug, inclusief de prioriteitsstelling. Dat is bijvoorbeeld het geval in het zonaal veiligheidsplan, het bestuursakkoord, de regeringsverklaring, parketonderrichtingen en dergelijke meer. De federale overheden richten zich hierbij meer naar de maatschappij-ontwrichtende fenomenen, terwijl lokale overheden zich toespitsen op de lokale fenomenen. De verwachtingen van de overheden hebben betrekking op de doeltreffendheid (effectiviteit) van de probleemoplossing (rationaliteitsoverweging), maar evenzeer op de democratische manier waarop dit gebeurt (legitimiteitsoverweging). De overheid is ook meestal geïnteresseerd in het kostenplaatje, met andere woorden in doelmatigheid of efficiëntie van de politie.

1.4 1.4.1

De behoeften en verwachtingen bepalen Dé voorwaarde: nauwe gemeenschapsrelaties of ‘inbedding’

Een vereiste om de behoeften en verwachtingen van de gemeenschap te kunnen bepalen, is nauwe relaties met die gemeenschap onderhouden. Deze vereiste verwijst naar de ‘maatschappelijke inbedding’ van de politie en kan organisatorisch concreet vorm krijgen via een concept van fijnmazige politiezorg. Door die nauwe relaties zal ook het prestatieniveau van de politie verbeteren en dit om vier redenen omdat: – nauwe relaties de politie zullen helpen bij het identificeren welke problemen belangrijkst zijn om op te lossen;

70



–

– –

het eigen vermogen van de gemeenschap om zichzelf te organiseren in functie van meer veiligheid een middel bij uitstek kan zijn in de strijd voor meer veiligheid en leefbaarheid; onderzoek het belang van de inzet van de bevolking in de zorg voor en leefbaarheid heeft aangetoond; nauwe relaties met de gemeenschap een hulpmiddel voor de politiechefs kunnen zijn om hun organisatie verantwoordelijk te houden voor haar prestaties.

1.4.2

Hoe kunnen de verwachtingen en behoeften bepaald worden?

Het is belangrijk voor ogen te houden dat de verantwoordelijkheid voor het bepalen van de behoeften en verwachtingen altijd bij de overheden ligt en niet bij de politie zelf, ook al kan de politie belast worden met de inzameling ervan. In ons stelsel van ‘representatieve democratie’ dient ervan uitgegaan te worden dat de overheid in laatste instantie de beslissing zal nemen. Het is echter van belang dat hierbij de verwachtingen en behoeften die leven onder de verschillende geledingen van de bevolking in ogenschouw worden genomen. Het behoort tot een COP-benadering dat de politie deze verzuchtingen kenbaar maakt aan haar overheden en hiermee in haar voorstellen rekening houdt. Er bestaan drie soorten manieren om de behoeften en verwachtingen van de bevolking te kennen: rechtstreeks van de burgers zelf, via sleutelfiguren of bevoorrechte getuigen, of via het gebruik van enquêtes, analyses of statistieken. Meestal geeft een combinatie van de drie manieren het rijkste beeld. Belangrijk is evenwel om de behoeften en de verwachtingen op een min of meer periodieke en gestandaardiseerde manier te bevragen, om verandering te kunnen monitoren en te vermijden dat occassionele incidenten het globale beeld zouden gaan domineren. Al even belangrijk is het te waken over de representativiteit van de bevraagde bevolking opdat ook andere bevolkingssegmenten dan de gemakkelijk te bereiken middenklasse worden bereikt.

2.

De tweede pijler: het probleemoplossend werken

Probleemoplossend werken verwijst naar de identificatie en analyse van de mogelijke oorzaken van criminaliteit en van conflicten in de gemeenschap(pen). De politie reageert niet enkel op problemen nadat ze zich hebben voorgedaan of nadat ze haar zijn gemeld, en wacht zeker niet tot ze uit de hand zijn gelopen. Ze probeert via een permanente opvolging, identificatie en analyse van de onveiligheidsituatie tijdig de problemen te onderkennen, ze zo mogelijk te voorzien en erop te anticiperen.


71


2.1

Probleemoplossend werken: een omschrijving

Een probleemgerichte benadering van onveiligheid houdt in dat men niet enkel op incidenten en symptomen reageert, met andere woorden reactief werkt, maar dat men vooral de oorzaken van deze problemen tracht te bepalen en deze oorzaken gericht aanpakt met het oog op het voorkomen, oplossen of beheersen van de (gevolgen van de) problemen, met andere woorden proactief werkt, op korte, middellange en lange termijn. Dit betekent dat men: – ontwikkelingen die relevant zijn voor de omvang, ernst en de aard (vorm) van de onveiligheid in een bepaald gebied opspoort, analyseert en signaleert; – zowel de omstandigheden die criminaliteit en onveiligheid veroorzaken of in de hand werken, als de verschillende vormen van die onveiligheid, in een vroeg stadium van hun ontwikkeling structureel (blijvend, duurzaam), effectief (doeltreffend) en efficiënt (doelmatig) aanpakt; – de resultaten van deze aanpak zichtbaar maakt om er de meest doeltreffende uit te distilleren.

2.2

Verduidelijking van deze omschrijving

Hoewel bovenstaande omschrijving alle elementen van een probleemoplossende aanpak omvat, is het toch aangewezen ze iets verder uit te diepen, omdat in de praktijk blijkt dat een probleemoplossende benadering meestal tot enkele elementen ervan wordt verengd. Meestal denkt men in de eerste plaats aan het anticiperende karakter bij de beheersing van de problemen, dit is het zoeken naar de oorzaken waarom de problemen zich voordoen of gemakkelijker kunnen optreden (de bevorderende factoren) en aan het (vroeg-)tijdig erop inwerken, voordat de problemen zich in hun volle omvang (verder) kunnen ontwikkelen. Maar een probleemoplossende benadering houdt ook nog in: – het opvolgen ten behoeve van de diverse overheden van de evolutie, de aard, de omvang en de ernst van de onveiligheidsfenomenen; – het continu verbeteren van de doeltreffendheid van het antwoord van de overheden en van de politiediensten op die fenomenen; – de coördinatie ten behoeve van de overheden van de inspanningen van de politiediensten, de overheidsdiensten en de andere betrokken organisaties, tenminste als die coördinatie aan de politie is toevertrouwd, wat niet steeds het geval hoeft te zijn; – het ontwikkelen van een preventieve, projectmatige aanpak van de prioritaire onveiligheidsfenomenen; – het eventueel uitvoeren van proactieve rechercheprojecten binnen het aangepakte probleemgebied.

72



2.3

Doelstellingen van het probleemoplossend werken

De specifieke doelstellingen van het probleemoplossend werken zullen telkens verschillen, afhankelijk van de specifieke aard en omstandigheden van het aan te pakken probleem. Er bestaan wel enkele generieke doelstellingen, naar gelang van het effect dat men hoopt te bereiken: – het elimineren van het probleem; – een daling van het aantal keer dat de incidenten/problemen optreden; – een vermindering van de ernst van de incidenten/problemen of van de omvang van de schade; – een verbetering van het (politionele en niet-politionele) antwoord op het probleem; – het overdragen van de verantwoordelijkheid voor het probleem naar een meer geschikte (overheids)dienst, na goed overleg; – soms voegt men een zesde mogelijkheid toe, namelijk de (leef)omstandigheden in de gemeenschap verbeteren (bij gelijkblijvend probleem).

2.4

Hoe realiseren?

Steeds zal het er in eerste instantie op aankomen projectmatig te werken. Dit betekent dat vermeden wordt teveel stabiele organisatorische structuren uit te bouwen, maar dat er eerder voorlopige projectmatige maatregelen genomen worden, die toelaten het project tot een goed einde te brengen. Het procesmatige dient hierbij onderlijnd te worden.

2.4.1

Zich vooral richten op hardnekkig terugkerende problemen

Er zijn goede redenen aan te geven waarom de politie zich in de eerste plaats op de hardnekkige terugkerende problemen richt. Typische toepassingsvormen van dit principe zijn de ‘hot spots’-aanpak, het tegengaan van herhaald slachtofferschap (vooral bij woninginbraken) en acties gericht tegen gekende hardnekkige recidivedaders (bijv. ‘repeated offenders-programma’s’, top X-projecten).

2.4.2

Zich op de onderliggende oorzaken van de problemen richten

De probleemanalyse is erop gericht achter de zichtbare symptomen van de problemen de dieperliggende oorzaken van het ontstaan van de problemen te identificeren en hun dynamiek te begrijpen. Uit onderzoek naar aanleiding van ‘Fixing Broken Windows’ is onder meer gebleken dat zowel uiterlijke, zichtbare kenmerken van vervuiling en verloedering van het


73


straatbeeld; als het bestaan van allerlei storende vormen van overlast; een dubbel effect hebben, namelijk: – het creëren van een onbehaaglijke sfeer waardoor onveiligheidsgevoelens ontstaan; – het creëren van een voedingsbodem van onveiligheid, waardoor steeds meer en steeds sneller zowel verdere vervuiling en overlast wordt veroorzaakt, als allerlei vormen van echte criminaliteit ontstaan. Een te sterk doorgedreven toepassing van de resultaten van het hiervoor beschreven onderzoek heeft geleid tot een variant van COP, die ‘zero tolerance’ wordt genoemd. Deze variant van probleemgerichte politiezorg is omstreden. De nadruk wordt immers dusdanig sterk op de oplossing van de probleemsituatie gelegd, dat daardoor de democratische wijze waarop dit kan worden gerealiseerd naar de achtergrond verdwijnt. Er dient dan ook gesteld dat het veeleer om een korte termijnaanpak gaat, die zich vooral op de onmiddellijk zichtbare oorzaken van onveiligheid richt.

2.4.3

Het probleem integraal en geïntegreerd benaderen

Het doeltreffend problemen aanpakken met het oog op het voorkomen, oplossen of beheersen ervan, gebeurt door ze zo ruim mogelijk te benaderen. Hierbij kunnen we een onderscheid maken tussen de integrale aanpak en de geïntegreerde aanpak. De integrale aanpak neemt alle mogelijke maatregelen en activiteiten in aanmerking en distilleert er de meest doeltreffende en haalbare mix van maatregelen uit. Alle aspecten van het veiligheidsprobleem worden hierbij onder de loep genomen en de integrale aanpak tracht die aspecten vanuit diverse invalshoeken te benaderen.

2.4.4

De aanpak verloopt gepland en doordacht

Bij probleemgericht werken komt het erop neer dat volgende vragen worden gesteld: Waarom? Door wie en op welk niveau? Wanneer en waar? En hoe (met wat en met hoeveel)? het probleem wordt aangepakt. Door het probleem eerst te analyseren en dan pas te handelen, kan daarna voor de meest adequate aanpak worden gekozen. Het belang van de grondige analyse kan hierbij nooit worden overschat. De analyse van de problemen op het gebied van veiligheid en leefbaarheid toont aan waar de aangrijpingspunten liggen voor een effectieve aanpak ervan en wie daarin moet handelen. Ook opvolging en evaluatie met het oog op bijsturing zijn onmisbare aspecten van die geplande en doordachte aanpak. Een laatste vitaal element is het verzekeren van de duurzaamheid of het blijvende karakter van de behaalde resultaten of de gevonden oplossingen door het ‘verankeren’ van de verbeterde en/of vernieuwde werkmethodes en activiteiten. Dit proces

74



wordt de borging genoemd. Voor het geheel van de hiervoor beschreven aspecten maakt men best gebruik van een methodologie (stappenplan) om het probleem gestructureerd te benaderen. De meest gekende methodologieën zijn de SARA-methode en de CRIME-aanpak.

2.4.5

Het probleem gericht aanpakken: ‘focussen’

Het is het belangrijk dat men zich concentreert op: – de zogenaamde ‘hot spots’. Dat zijn plaatsen met een verhoogd risico, meestal door de aanwezigheid van drugs, alcohol en wapens. Dit geldt vooral in de meer verstedelijkte milieus; – tijdstippen waarop een verhoogd risico bestaat; – (potentiële) slachtoffers die een verhoogd risico lopen; – (lokale) daders en dadergroepen die voor een belangrijk deel verantwoordelijk zijn voor het veroorzaken van de onveiligheid. Uit alle evaluaties is immers gebleken dat het concentreren van de inzet van de politie op een relatief beperkt probleemveld veel effectiever (doeltreffender) is dan het spreiden van de inspanningen over meerdere prioriteiten.

3.

De derde pijler: het partnerschap

Het partnerschap verwijst naar het besef van de politie dat zij niet alleen verantwoordelijk is, en ook niet wil zijn, voor de zorg voor veiligheid en leefbaarheid. In het bijzonder waar het gaat om preventie en om het zoeken naar meer duurzame oplossingen van problemen is samenwerking noodzakelijk. Veiligheid is een aangelegenheid waarmee in ‘co-eigenaarschap’ dient omgegaan. De politie kan anderen deze aangelegenheid niet ontnemen, ‘onteigenen’. Vandaar dat alle actoren, in de eerste plaats de bevolking zelf, bij die zorg voor veiligheid en leefbaarheid betrokken worden. Het gaat om ‘co-productie’. Vanuit het besef dat de politie niet alléén kan zorgen voor veiligheid en leefbaarheid worden met andere partners in de veiligheidszorg netwerken gevormd, van waaruit de veiligheid en leefbaarheid in de buurt integraal kan worden aangepakt. In het bijzonder worden de burgers (voor zover dat nodig is) gestimuleerd tot zelfredzaamheid bij het gezamenlijk aanpakken van leefbaarheids- en veiligheidsproblemen in hun eigen woonomgeving. De veiligheidszorg wordt daardoor een ketenbenadering, waarin elk een schakel vormt in een globale en geïntegreerde benadering. In het kader van een geïntegreerd veiligheidsbeleid is de politie trouwens maar één van de actoren die, onder de regie van de politiek verantwoordelijke overheden, een eigen


75


specifieke bijdrage levert in de gezamenlijke, geïntegreerde aanpak van de onveiligheid. De gemeenschapsgerichte politiezorg is, enerzijds, een benadering die in haar operationeel mandaat het overleg en de samenwerking met de gemeenschap integreert, en anderzijds, een veranderingsstrategie die de traditionele opvattingen over de rol van de politie wijzigt zodat ze kan beantwoorden aan de evolutie van de collectieve behoeften. In dit model vervult de politie veel meer een sociale rol in de publieke veiligheidszorg waarin de politie en de burger samen deelnemen aan het beheer van de preventie van de stedelijke delinquentie. De gemeenschapsgerichte politiezorg wordt van ‘onderaf’ in de politieorganisatie gestuurd, zodat maatwerk kan worden geleverd voor de problemen en behoeften in de lokale situatie. Bovendien creëert deze aanpak de voorwaarden om, in het kader van de integrale veiligheidszorg, anderen in de buurt zoals de bewoners, instellingen, ondernemers en dergelijke bij het handhaven van veiligheid en leefbaarheid te betrekken.

3.1

Waarom samenwerken?

Het partnerschap is gebaseerd op de overtuiging dat veiligheid en leefbaarheid pas ontstaan door de gezamenlijke werking van alle mogelijke schakels die in de keten van de maatschappelijke veiligheid en leefbaarheid een rol (kunnen) spelen. De overheid is daarbij de motor van het veiligheidsbeleid. En de bevolking is een belangrijke, zelfs centrale schakel. Naast de redenen die in bovenstaand basisprincipe zijn aangegeven, is die samenwerking voor de politie ook nog om diverse andere redenen belangrijk: - fenomenen die voor de politie veiligheidsproblemen zijn, kunnen voor andere betrokkenen sociale-, gezondheids-, economische- of opvoedingsproblemen zijn (bijv. drugs). Omdat alle betrokken actoren (waarschijnlijk) wel iets aan het probleem doen of willen doen, is het zo belangrijk de inspanningen te bundelen en te richten. Hierbij is geen sprake van een verandering in de bestaande verantwoordelijkheden, maar wel in de manier van werken; – samenwerking via het betrekken van alle partners bij de probleemoplossing is ook belangrijk omdat zo wordt voorkomen dat niet-betrokkenen achteraf de gekozen oplossingen als een (nieuw) probleem gaan aanzien; – ten slotte, is samenwerking ook interessant omdat men op die manier maximaal de respectievelijke sterkten en bestaande capaciteiten van elke betrokken partner kan aanwenden. Zo vermijdt de politie (en ook de andere partners) te moeten investeren in domeinen waar andere organisaties reeds belangrijke inspanningen hebben gedaan. 76



Een zeer belangrijk gegeven bij de samenwerking is het streven naar het geïntegreerde karakter van alle inspanningen. Immers, zonder die integratie kunnen (goedbedoelde) initiatieven elkaar zelfs (ongewild) tegenwerken. Die integratie krijgt concreet gestalte via het afstemmen, of zelfs de integratie van beleid, coördinatie van de inspanningen, creëren van ‘winwin’-situaties en informatie-uitwisseling. De aanpak gebeurt daarom geïntegreerd met alle mogelijke betrokkenen, met andere woorden de externe en interne partners.

3.2 3.2.1

De externe partners De politieoverheden

In een representatieve democratie, zoals wij in ons land kennen, zijn de politieoverheden verantwoordelijk voor het veiligheids- en politiebeleid. Alle beslissingen komen hen dan ook toe. In het geïntegreerde veiligheidsbeleid nemen ze ook de regie waar van de uitvoering of implementatie van dat beleid en is de politie één van de uitvoerende schakels in dat beleid. Toch mogen ook de politieoverheden door de politie als partners worden beschouwd, omdat men steeds meer uitgaat van een samenwerkings- of partnerrelatie tussen de overheden en de politie in een gezamenlijke zorg en inspanning voor veiligheid en leefbaarheid. Enerzijds houdt dit in dat de politie ten opzichte van die overheden drie belangrijke functies heeft, namelijk een signaalfunctie, een adviesfunctie en een functie van de operationele uitvoering van het politioneel veiligheidsbeleid. Anderzijds betekent dit ook dat men het fenomeen zowel uit bestuurlijke, politionele als gerechtelijke hoek benadert, elk vanuit zijn specifieke verantwoordelijkheden en bevoegdheden, maar altijd op elkaar afgestemd in een geïntegreerd (of integraal) beleid. De zonale veiligheidsraad speelt hierbij natuurlijk een vooraanstaande rol.

3.2.2

De andere overheden en organisaties

Maar ook alle andere overheden en (maatschappelijke) organisaties hebben vanuit hun specifieke bevoegdheidsdomein een mogelijke inbreng in een totaalaanpak. Vooral hardnekkige veiligheidsproblemen moeten worden aangepakt met een samenhangend beleid van preventie, repressie en nazorg. Dergelijke aanpak wordt ook soms een ‘ketenbenadering’ genoemd: niet alleen repressie maar ook zorg, niet alleen zorg maar ook maatschappelijk herstel, niet alleen maatschappelijk herstel maar ook preventie. Die aanpak slaagt alleen als verschillende overheden samenwerken: onderwijs, welzijn,


77


vrije-tijdsbesteding, hulpverlening, werkgelegenheid, politie, justitie, reclassering, bijzondere jeugdzorg... De politie kan daarbij soms een initiërende functie hebben, maar heeft er nooit de bevoegdheid, noch de verantwoordelijkheid voor. Deze liggen altijd bij de politiek verantwoordelijke (politie)overheden. Overigens gaat het hier niet om een eenrichtingsverkeer van politie naar overheden. Ook de overheden dienen de politie te kennen en te erkennen in hun functie.

3.2.3

De andere componenten van de hervormde geïntegreerde politie

Ook de andere componenten van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus zijn onmisbare partners in de geïntegreerde aanpak gebaseerd op samenwerking. Elke poging tot samenwerking met andere externe partners zou weinig geloofwaardig lijken, wanneer men er (zelfs) niet in zou slagen binnen de geïntegreerde politie samen te werken. In deze context is een essentiële beleidsafstemming deze tussen het Nationaal Veiligheidsplan enerzijds en de zonale Veiligheidsplannen anderzijds. Het Nationaal Veiligheidsplan voorziet in een aantal essentiële samenwerkingsmodaliteiten tussen de lokale en federale politie, onder meer in bepalingen omtrent de bijdrage van de federale politie (bvb. via de uitvoering van gespecialiseerde en supra-lokale opdrachten van bestuurlijke en gerechtelijke politie over het gehele grondgebied), en in bepalingen nopens de bijdrage van zowel de federale als lokale politie voor een aantal opdrachten en prioriteiten. Daarnaast staat de lokale politie ook in voor sommige opdrachten van federale aard die via dwingende richtlijnen bepaald kunnen worden door de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. Het plan voorziet verder dat, in de mate dat de opdrachten die aan de federale politie zijn voorbehouden gespecialiseerde opdrachten zijn, het deze bij voorrang op de lokale politie zal vervullen. De lokale politie zal bovenal instaan voor de basispolitiezorg. Ook de rol van de directeur coördinatie en de gerechtelijk directeur op het niveau van de gedeconcentreerde eenheden is in dit kader essentieel.

78



3.2.4

De bevolking

De bevolking – in al haar diverse componenten, en door haar gediversifieerd karakter niet gemakkelijk te benaderen – is en blijft de belangrijkste externe partner. Dit is zo in de uitvoering van het geïntegreerde veiligheidsbeleid, omdat de implementatie van dergelijk beleid zonder de (actieve) medewerking van de bevolking weinig kans op slagen heeft. Maar ook voor de uitvoering door de politie van haar bijdrage tot dat veiligheidsbeleid is de bevolking de essentiële en onmisbare partner. Een van de fundamentele veronderstellingen waarop de gemeenschapsgerichte politiezorg gebaseerd is, is dat er bij de bevolking steun zal zijn voor de initiatieven van de politie en zelfs de bereidheid om eraan mee te werken. Het politieoptreden zal pas effectief zijn als het aansluit bij maatschappelijke gewoonten en normen. Met andere woorden de actie van de politie is vooral effectief als die kan rekenen op steun van burgers, en dus ook op medewerking. Dergelijke samenwerking komt echter niet vanzelf, maar moet worden ‘verdiend’.

3.2.4.1 De samenwerking met de bevolking opbouwen Gezamenlijke initiatieven van de politie en de bevolking zijn een reeds doorgedreven vorm van die samenwerking. Dergelijk niveau van samenwerking slaagt meestal slechts nadat het noodzakelijke wederzijds vertrouwen werd opgebouwd. De ervaring heeft aangetoond dat men dat vertrouwen het meest en het best verdient door het dagelijkse correcte, onpartijdige, kwaliteitsvolle (samen: professionele) optreden van de individuele politieambtenaar, en door het oplossen van de kleine, storende problemen die de burger (in zijn onmiddellijke) omgeving bezighouden. Samenwerking slaagt daarenboven als de politie de bevolking informeert over wat ze (niet) heeft gedaan en hoe dit gebeurde. Die samenwerking vertrekt bij het uitbouwen van geregelde contacten (wijkwerking, buurtgesprekken...). Er mag trouwens worden verwacht dat op deze contactvergaderingen heel wat ongenoegen over dergelijke niet opgeloste probleemsituaties aan bod zal komen. In verband met de oplossing van de hiervoor vermelde problemen moet de politie telkens nagaan welke ze zelf zal (moeten) behandelen, welke ze samen met andere diensten moet aanpakken en welke ze (zelf!) zal doorverwijzen.

3.2.4.2 De sociale zelfredzaamheid van de bevolking stimuleren Samenwerken met de bevolking betekent ook de (sociale) zelfredzaamheid van die bevolking stimuleren. Het stimuleren van de (sociale) zelfredzaam-


79


heid betekent het mobiliseren van de burger(s) door de verantwoordelijkheid voor het aanpakken van de problemen deels bij de burger zelf te leggen. Het gaat vooral om het bevorderen van een bepaald bewustzijn dat de overheid niet kan, niet wil en niet moet instaan voor elk individueel probleem van elke individuele burger. De politie mag de bevolking niet van haar afhankelijk maken, maar stimuleert het vermogen van individuen en buurten om hun eigen problemen zelf op te lossen. Immers, indien men dat niet doet, bevestigt men het idee dat samenwerken met de politie niet nodig is en dat de zorg voor veiligheid en leefbaarheid dus alleen een taak voor de politiediensten en de overheid zijn. De politie moet de bevolking daarbij wel ondersteunen, bemiddelend optreden, en haar professionaliteit als conflictbeheerser en probleemoplosser en -ondersteuner ter beschikking stellen.

3.2.4.3 Het ‘gedeeld eigenaarschap’ Een zeer belangrijke notie in de samenwerking met de bevolking (met het oog op probleemoplossing) is die van het gedeelde eigenaarschap. Dat berust op drie elkaar versterkende elementen: – door de toewijzing van een bepaald gebied of een bepaalde doelgroep aan één politieambtenaar ontstaat het gevoel van eigenaar te zijn van die buurt of van die doelgroep, inclusief van de problemen ervan; – door een geïndividualiseerde relatie tussen de politieambtenaar en de bewoners van zijn buurt of de leden van zijn doelgroep ontstaat bij hen het gevoel van eigenaar te zijn van ‘hun’ politieman of -vrouw; – en dat leidt op zijn beurt tot wederzijdse betrokkenheid bij de gedeelde problemen. Een belangrijke gevolgtrekking van deze redenering is dat samenwerken aan lokale problemen altijd zo ‘laag mogelijk’ in de organisatie moet gebeuren en dat daarvoor ook de vereiste decentralisatie (in de organisatie) van bevoegdheid en verantwoordelijkheid noodzakelijk is: hoe ‘hoger’ in de organisatie, hoe ‘minder’ betrokkenheid bij en eigenaarschap voor lokale problemen.

3.3

De interne politiepartners

In geen geval mogen de interne politiepartners worden vergeten. Een veel voorkomend probleem is dat de COP beperkt wordt tot, of gelijkgesteld wordt aan de wijkwerking. Zo ontstaat een typisch verzuilde politieorganisatie, zoals we die kennen uit het traditionele politiemodel.

80



In een goed begrepen COP-concept dragen alle componenten (afdelingen, diensten…) van de politieorganisatie bij tot de zorg voor veiligheid en leefbaarheid, ook deze die niet rechtstreeks en continu met de (lokale) bevolking in contact komen. Een uitermate belangrijk element hierin is het willen bijdragen tot de probleemoplossing van andere afdelingen en diensten, zelfs wanneer men zelf niet rechtstreeks bij het probleem betrokken is. Volgens Tom Van den Broeck blijkt trouwens dat een struikelblok tot geïntegreerd werken het gebrek aan interne ‘multi-agency’ te zijn bij de verschillende afdelingen van politie, overheid of gerecht.

3.4

De ‘onmisbare 7’

Het zal om diverse redenen zeker niet altijd mogelijk zijn alle mogelijke partners bij de geïntegreerde aanpak te betrekken. De lijst die hierna volgt met de zogeheten ‘onmisbare 7’ partners is een soort checklist die men zowel in een minimum- als in een maximumversie kan gebruiken. Het minimum van samenwerking vraagt dat men elk van die partners ergens in de loop van de probleemoplossing consulteert of informeert. In een maximale samenwerking kan men echte samenwerkingsverbanden opbouwen met zoveel mogelijk partners van de zeven. De ‘onmisbare 7’ zijn: – de eigen politieorganisatie en de andere componenten van de geïntegreerde politie; – de buurt; – de bedrijven; – de organisaties, verenigingen en instellingen; – het openbaar bestuur; – het openbaar ministerie; – de media.

3.5

Principes bij het samenwerken

Samenwerking biedt vele mogelijkheden, maar vergt ook goede afspraken. Daarom zal elke vorm van samenwerking steeds gebeuren op basis van drie belangrijke principes, namelijk: – het behoud van de eigen verantwoordelijkheid; – het aanwenden van ieders eigenheid (de specifieke bijdrage); – de wederkerigheid en gelijkwaardigheid.


81


Dit laatste principe vergt enige toelichting. Met gelijkwaardigheid wordt het respect voor de inbreng van elke samenwerkende partner bedoeld, hoe klein ook zijn bijdrage is. Met wederkerigheid wordt bedoeld dat elke partner ook van de andere partners effectief samenwerking mag verwachten. Immers, samenwerken vanuit ongelijke machtsposities is steeds moeilijk. Het topdown opzetten van partnerschappen, wat soms gebeurt, is dan ook in tegenspraak met wat een partnerschap behoort te zijn. Dat principe doet niets af van het feit dat bij elk samenwerkingsverband de leiding – of minstens de ‘regie’ – altijd bij één verantwoordelijke (project)leider zal moeten liggen. Afhankelijk van het type probleem, wordt de keuze gemaakt wie de meest betrokken actor is; het is dus geenszins zo dat de politie steeds de regie zou moeten voeren wanneer het om een veiligheidsprobleem gaat.

3.6

Samenwerken ook met minderheden

Het partnerschap mag nooit ten dienste staan van een sociale controle gericht op ‘orde’, zoals die door een bepaalde en actieve meerderheid van de bevolking wordt gedefinieerd, en waardoor die orde voorrang zou krijgen op het vrijwaren van de rechten en vrijheden van allen. Integendeel. Het partnerschap staat ten dienste van de democratische ontwikkeling van de maatschappij binnen dewelke de politie de vrijwaring van de individuele rechten en vrijheden moet kunnen garanderen, ook die van de minderheden. Tom Van den Broeck stelt in dit verband terecht: “Een toetssteen voor een effectief community policing beleid zou dan ook kunnen zijn in hoeverre men ook minderheden heeft kunnen betrekken bij de samenwerking. Dit zou eveneens een criterium voor accountability kunnen worden”. In deze context is het van belang aandacht te geven aan de problematiek multiculturaliteit. Vanuit operationeel politieel oogpunt is een goede verstandhouding met alle bevolkingsgroepen in een buurt, wijk, stad of gemeente een eerste vereiste voor degelijk politiewerk. Tevens is een diepgaande kennis nodig van de doelgroep en de problemen die leven in het werkgebied. Het is duidelijk dat een louter repressieve opstelling, net als het afsluiten van de politieorganisatie voor eventuele samenwerkingsverbanden, de realisatie van deze voorwaarden in de weg staat. In het debat over etnische minderheden en politie werd de laatste jaren vooral het repressieve karakter van de politieorganisatie in de schijnwerpers geplaatst. Deze trend heeft duidelijk een invloed gehad op de relatie tussen politie en etnische minderheden, omdat in sommige gevallen de aanleiding voor deze harde opstelling gelinkt werd aan problemen met 'migrantenjongeren'. Ondanks initiatieven op het vlak van COP lijkt, wat allochtone jon-

82



geren in de praktijk betreft, een tendens van 'consensive' naar 'coercive' policing opnieuw op te duiken. Initiatieven zoals het invoeren van 'zero-tolerance' op bepaalde plaatsen zijn hiervoor een duidelijk teken aan de wand, maar bieden slechts korte-termijnoplossingen en raken niet aan fundamentele, meer structurele oorzaken van dergelijke vraagstukken Een lange-termijnoplossing kan gevonden worden in wat het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding in zijn laatste jaarverslag een integrale aanpak noemt, een optie die in bijna alle van de hierboven vermelde literatuur ondersteund wordt. Deze geïntegreerde aanpak bestaat uit een beleidsontwikkelende samenwerking tussen verschillende diensten en organisaties op diverse maatschappelijke en bestuurlijke vlakken, waarbij de allochtone gemeenschap als volwaardige partner betrokken wordt. Dit betekent dus dat de politie als organisatie werk moet maken van zowel formele als informele netwerken met het oog op zowel het verstrekken van informatie over de eigen werking als het winnen van informatie over complexe onderwerpen zoals de problematiek van allochtone jongeren Er dient duidelijk werk te worden gemaakt van een lange-termijnoplossing, waarbij de reflectie op het gehanteerde politiemodel, de opleiding van het personeel alsook het openstellen van de organisatie in samenwerkingsverbanden met de doelgroep zelf niet mag worden vermeden.

4.

De vierde pijler: de verantwoording

Verantwoording vereist het opzetten van mechanismen waardoor de politie rekenschap kan afleggen over de antwoorden die ze formuleerde op de vragen en noden van de gemeenschappen die ze dient. In een COP-model vloeit uit het principe van het partnerschap logischerwijze voort dat politie, als een vorm van ‘tegenprestatie’, de verplichting heeft tegenover deze actoren rekenschap af te leggen over haar aandeel en bijdrage in die integrale zorg. De verantwoording is trouwens een inherente component van de politiezorg in een democratie, waarbinnen politie zich transparant moet opstellen, met het oog op haar legitimiteit. Paul Ponsaers en Els Enhus stellen in het ‘Vademecum Veiligheidsplannen’ dat verantwoording gaat om wat aan politiezorg wordt verstrekt en hoe dat gebeurt. Dit impliceert dat rekenschap geven in essentie twee zaken omvat: – de verantwoording voor de besluitvorming inzake politiewerk; – én de verantwoording voor de politionele actie of de uitvoering van die besluitvorming.


83


Bij het partnerschap met andere organisaties, (overheids)diensten en dergelijke meer zal de verantwoording meestal deel uitmaken van de samenwerkingsstructuur die gecreëerd werd. De verantwoording door de diverse betrokken actoren zal meestal ook op structurele manier ingebed zitten in de mechanismen die voorzien zijn om de uitvoering van het integrale veiligheidsbeleid op te volgen en in de beleidsevaluatie. Bij het partnerschap met de bevolking zal de verantwoording moeten worden geïntegreerd in de inspraak- of consultatiemechanismen of -structuren die worden voorzien, om aan de pijler van het partnerschap met de bevolking concreet gestalte te geven. De rol van de bevolking wijzigt in het COP-model van een passieve dienstenafnemer van politiezorg naar die van een actief participant in de lokale zorg voor veiligheid en leefbaarheid in de buurt. Een deel van de veiligheidszorg blijft om evidente redenen in een democratie exclusief bij de politie liggen en vandaar is het logisch dat de politie zich daarover tegenover de bevolking verantwoordt. Het belang van verantwoording als COP-pijler kan nooit worden overschat. COP betekent immers een wijziging in de plaats waar de bevoegdheid over de politie wordt uitgeoefend. In tegenstelling tot de situatie uit het verleden, waar de politie enkel en alleen werd geactiveerd vanuit het wettelijke overheidsgezag, was het de facto gezag over het activeren van de politie door de technologische evolutie reeds grotendeels naar de individuele burger verschoven. Immers, een zeer groot deel van de politieactiviteit werd rechtstreeks door hulpvragen van de burger gegenereerd, waardoor de politie ten opzichte van de bevolking democratisch verantwoordelijk werd in haar dagelijkse operaties. COP introduceert een nieuw ‘niveau’ tussen het overheidsgezag en de verspreide individuele burger, namelijk het wijk- of buurtoverleg, waar de consultatie of inspraak verloopt én de verantwoording plaatsvindt. Hiermee wordt een nieuwe bron van vragen naar, en dus in werking stellen van de politie gecreëerd. Tot nu toe was de politie louter verantwoording verschuldigd aan de politiek verantwoordelijke overheid. Dat blijft zo uiteraard. Maar COP stelt dit traditioneel gezag over de politie in vraag. Als de gemeenschappen mee de inhoud en de prioriteiten van de politiezorg bepalen, is daarmee een nieuw centrum van politieke macht over de politie ontstaan. Dit vormt een nieuwe verhouding in het sociaal contract tussen de politie en de maatschappij. Een vraag die hierbij rijst, is of dit ook uitvoerbaar en wenselijk is in een representatieve democratie. Immers, in het Belgische bestel zijn de politieoverheden bevoegd en verantwoordelijk voor de politiezorg en is de

84



korpschef van de lokale politie onder hun gezag verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid van de politieoverheden. Daarmee hangt automatisch ook samen dat het op het niveau van deze actoren is dat de verantwoording moet gebeuren. En toch zal in een COP-visie de verantwoording over de gemaakte keuzes en over de uitgeoefende politiezorg ook op andere niveaus van de politieorganisatie plaatsvinden. Dit is niet tegenstrijdig met het principe dat de politieoverheden wettelijk bevoegd zijn, op voorwaarde dat twee ‘compenserende’ principes worden gerespecteerd: – een fijnmazige politiezorg die rekening houdt met de diverse behoeften en verwachtingen van de lokale gemeenschappen impliceert de noodzaak om op de lagere uitvoeringsniveaus van de politieorganisatie keuzes te maken, zodat het algemene beleid (van de politiezone) gediversifieerd wordt op maat van de lokale vraag. Hierover moet vooraf (vóór de uitvoering) intern de politieorganisatie verantwoording worden afgelegd en de korpschef zal die keuzes aan de politieoverheden ter goedkeuring voorleggen; – de politieoverheden en de korpschef moeten het hiervoor vermelde goedgekeurde gediversifieerde beleid communiceren naar de hele politieorganisatie zodat de tendensen in dat beleid voor iedereen duidelijk worden en door iedereen gekend zijn.

5.

De vijfde pijler: het ‘empowerment’ of de ‘bekwame betrokkenheid’

‘Empowerment’ betekent dat er zowel voor de politiemensen als voor de diverse bevolkingsgroepen mogelijkheden moeten worden gecreëerd om gezamenlijk problemen van veiligheid en leefbaarheid aan te pakken, diensten te verlenen en veiligheid en zekerheid te creëren. Dit impliceert zowel een interne democratisering binnen de politie als een emancipatie van diverse bevolkingsgroepen. ‘Empowerment’ is met andere woorden zowel gericht op de interne politieorganisatie als op de externe bevolkingsgeledingen. De toevoeging van ‘empowerment’ als vijfde COP-pijler is essentieel, omdat het een uitdaging is voor de instrumentele visie op de politie, waarin de politiemensen worden gereduceerd tot loutere uitvoerders. ‘Empowerment’ impliceert onder meer dat politiemensen, samen met hun partners en de bevolking, kritisch reflecteren over hun eigen taken en over de wijze waarop die taken worden uitgevoerd.


85


De politieman of -vrouw moet met andere woorden een ‘smart cop’ worden, waarvan de professionalisering niet langer gebaseerd is op doorgedreven specialisering, maar op een brede en doorgedreven kennis van de gemeenschappen in de buurten waar hij werkzaam is. Het gaat er daarenboven om dat een zo breed mogelijke polyvalentie wordt gerealiseerd. Dit betekent niet zozeer dat politiemensen flexibel kunnen ingezet worden en dus makkelijk van dienst of taak kunnen veranderen. Dit betekent eerder dat zij over een ruim gamma aan reactiewijzen beschikken bij de uitoefening van elk van hun taken. Mogelijke reactiewijzen zijn dan tevens de aanwending van geweld en het verbaliseren, doch deze twee reactiewijzen moeten dan vooral gezien worden als instrumenten die slechts in extremis worden gebruikt. Het is hier dat COP zijn betekenis krijgt als een kritiek op een pure ‘crime fighting’-politie. Het vertrouwen in het individuele ‘gezond verstand’ van de uitvoerende politieambtenaar, dat hierdoor wordt geïnstitutionaliseerd, dient echter steeds te worden gedragen door een wettelijk kader, een professionele vorming en een politiecultuur die het respect voor mensenrechten bovenaan de agenda plaatst. Deze politiecultuur is immers een belangrijke factor voor de invulling van de discretionaire bevoegdheid. Uiteraard is het principe, vervat in artikel 29, eerste paragraaf, van het Wetboek van Strafvordering, onverminderd van toepassing36. De concretisering van het principe van het ‘empowerment intern’ de politieorganisatie bestaat uit de democratische wijze van besluitvorming waaraan het personeel via interne participatieve mechanismen een bijdrage kan leveren. In de vorm van participatief management wordt het personeel betrokken in het besluitvormingsproces. Het is dus belangrijk dat het basispersoneel de leidinggevenden op een gemakkelijke manier kan raadplegen. Essentieel is dat er aandacht uitgaat naar de bottom-up communicatie- en informatiestroom voor meer dan alleen de evaluatie van de uitvoering van doorgestuurde bevelen. Bottom-up informatie en communicatie over de noden en verwachtingen van de lokale gemeenschappen kan de politietop informeren over de te volgen strategie om antwoorden te formuleren op deze noden en

36

86

Art. 29 WSV: “..Iedere gestelde overheid, ider openbaar officier of ambtenaar die in de uitroefening van zijn ambt kennis krijgt van een misdaad of van een wanbedrijf, is verplicht daarvan dadelijk vericht te geven aan de Procureur des Konings bij de rechtbank binnen wier rechtsgebied die misdaad of dat wanbedrijf is gepleegd of de verdachte zou kunnen worden gevonden, en aan die magistraat alle desbetreffende inlichtingen, processen-verbaal en akten te doen toekomen”.



verwachtingen. Vanuit dit idee wordt er ruimte gecreëerd voor ‘experimenten’ met bottom-up waardegedreven beslissingspatronen in plaats van regelgedreven top-down beslissingen. De concretisering van het principe van het ‘empowerment’ van de externe lokale gemeenschappen bestaat uit de overleg- en inspraakstructuren en -mechanismen waarlangs de lokale gemeenschappen met de politie dialogeert. Maar ook hier is het essentieel dat deze dialoog op een gedemocratiseerde manier verloopt. Dit betekent concreet dat de dialoog niet mag gebeuren vanuit een situatie waarin de politie haar ‘kennismonopolie’ over veiligheid en veiligheidszorg als een machtsfactor hanteert. De gelijkwaardigheid als principe bij het samenwerken vereist dat de bevolking ‘bekwaam’ wordt gemaakt om op een gelijke voet van kennis en inzicht met de politie te dialogeren. Indien deze vorm van ‘empowerment’ niet wordt gerespecteerd, verglijden de overleg- en inspraakstructuren en -mechanismen tussen de politie en de bevolking zeer snel tot eenzijdige fora, waarin de bevolking passief luistert naar wat de politie wil communiceren, wat altijd tot frustratie bij de bevolking en tot het falen van deze structuren en mechanismen leidt. Daarenboven moet men er rekening mee houden worden dat de toekomst van COP in achtergestelde buurten nooit louter gebaseerd mag zijn op wollige veronderstellingen over de participatie en het empowerment van de bevolking. In dergelijke context moet de kern van de aanpak bestaan uit het mobiliseren van de noodzakelijke middelen voor de heropwaardering van de buurten en op de training van sociale basisvaardigheden ten voordele van de bevolking. Met andere woorden: daar waar het gaat om buurten waar structurele armoede is dient er financieel te worden geïnvesteerd. Waar buurten een bepaald niveau van verval hebben bereikt, moet de mobilisering van de gemeenschap verder gaan dan het uitwerken van methodieken om de gemeenschappen te organiseren en moet de aandacht in de eerste plaats worden gericht op het voorzien van de noodzakelijke middelen, diensten en mogelijkheden om die gemeenschappen toe te laten zelf aan hun eigen opwaardering te werken. Kortom: indien men hier structureel wil inwerken, zal het geld moeten kosten.


87



TABLE OF CONTENTS TOWARD AN EXCELLENT POLICE FUNCTION 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Vision on an 'excellent police function ’ .......................................... Contribution to societal security ..................................................... A house for an ‘excellent police function ......................................... Federal as well as local police .......................................................... No revolution but evolution ............................................................ Management leads to an even better police functioning ................. Nobody on the sideline ..................................................................

5 6 7 8 9 10 10

PILLARS OF COMMUNITY POLICING IN BELGIUM Foreword ................................................................................................. 1. The first pillar: external orientation ................................................. 1.1 The pillar of external orientation is made up of two (sub)pillars 1.2 Community (communities): a wide-ranging concept ................ 1.3 The needs and expectations of population ............................... 1.3.1 General points ........................................................ 1.3.2 Population's needs .................................................. 1.3.3 Population's expectations ....................................... 1.3.4 Population's needs and expectations ...................... 1.4 Defining the needs and expectations ....................................... 1.4.1 The condition: close relations with the communities or integration .................................... 1.4.2 How to define them? .............................................. 2. The second pillar: problem solving ................................................. 2.1 Problem solving: a definition ................................................... 2.2 Clarification of this definition ................................................... 2.3 Objectives of a problem solving ............................................... 2.4 How to concretise this? ........................................................... 2.4.1 Mainly studying the recurrent and persistent problems ................................................ 2.4.2 Studying the underlying causes of the problems ..... 2.4.3 Complete and integrated approach of problems .... 2.4.4 The approach is planned and well-considered ........ 2.4.5 The problem-oriented approach: ‘focus’ ................. 3. The third pillar: partnership ............................................................ 3.1 Why co-operate? .................................................................... 3.2 External partners .................................................................... 3.2.1 Police authorities ....................................................

TABLE OF CONTENTS

15 16 17 17 18 18 18 19 19 20 20 20 21 21 21 22 22 22 23 23 23 24 24 25 26 26

1


3.2.2 3.2.3

4. 5.

2

The other authorities and organisations .................. The other elements of the reformed integrated police service .......................................................... 3.2.4 Population ............................................................. 3.2.4.1 Establishing co-operation with population .............. 3.2.4.2 Stimulating population's social autonomy .............. 3.2.4.3 'Shared property' .................................................... 3.3 Internal police partners ........................................................... 3.4 The ‘7 essential partners’ ........................................................ 3.5 Co-operation principles ........................................................... 3.6 Co-operating: with minorities too ............................................ The fourth pillar: accountability ...................................................... The fifth pillar: ‘empowerment’ ......................................................

27 27 28 28 29 29 29 30 30 31 32 34

TABLE OF CONTENTS


Toward an excellent police function Willy Bruggeman Jean-Marie Van Branteghem Dirk Van Nuffel (red.)



1.

Vision on an 'excellent police function ’

One of the key roles in public care is to assure security and liveability in society. Societal security however is also a concern to everyone, to each individual and to each society organisation. The police have to provide an ‘excellent police function’. A secure society is created by and developed through an active and concerned population. The contribution of the (several) societies to this, of the several actors as well as a coherent policy of the authorities and services are extremely important. As an answer to the needs of the population, authorities draw up an a complete and integrated security policy at the several policy levels. They determine clearly what is to be expected from the parties concerned in the security network and in what way competencies and responsibilities as well as each other’s tasks are defined. The parties concerned tune their own initiatives and efforts to that policy. They do it among themselves as well. Thus, they jointly contribute to the realisation of goals in the field of security, liveability and crime. The addition of efforts and results of each interested party results in the social effects wanted by the authorities. Through a five measures security chain (pro-action, prevention, preparation, reaction and after-care) “all” parties concerned contribute completely and in an integrated manner to societal security.

TOWARD AN EXCELLENT POLICE FUNCTION

5


2.

Contribution to societal security

The police’s task in this issue is privileged (link between the administrative and judicial chain) as well as exclusive (legal and legitimate use of coercive measures). Thanks to the co-operation of all parties concerned, the police want to build their house ‘in and for’ a secure society. That police house in society provides an ‘outstanding police function’. We are talking about a community oriented, information-led and optimal contribution of police to the joint security approach. The local and the federal police component of the integrated two-level structured police service, guarantee jointly the police key tasks within the security care. On the other hand, the police can, thanks to their professional know-how and information-position, inform the other parties concerned of problems and future challenges as well as (co)advise how these can be dealt with – under the control of authorities and other person’s concerned. Alongside the police, each party concerned builds a house, taking into account its specific mission (example: Teaching a school community; guarantee welfare to the welfare sector…). In those houses as well, security, liveability and crime are key-elements as well as their complete and integrated approach. Thanks to the contribution of all parties concerned, guaranteeing an optimal societal security becomes reality. It is important for each person concerned that he fulfils his role in the security chain, so that the police function can fit into this network approach. In implementation of the missions assigned and with the means at their disposal, police want to meet the expectations of (the) community(ies) by offering an ‘excellent police function’. They want to provide this through and after deliberation and co-operation with actors and partners in the security network. The heads of police are also called to account. An ‘excellent police function’ is the result of a well-balanced combination of basic principles and the careful applying of the building stones and tools.

6



3.

A house for an ‘excellent police function

The vision on an ‘excellent police function’ is based on four basic principles, especially: – the government policy in the field of ‘societal security’; – the specific police model in the field of ‘community policing police’ or the ‘community oriented police function’; – the also specific police and essential working method ‘information-led police function’; – a general basic principle ‘optimal management’ (as a combination of management models or – theories made especially applicable to the police organisation). This is, at the same time, the merit of this text. It is not about one ‘or’ other basic principle but we are talking about an ‘and’ story. In order to provide an ‘excellent police function’, it is important to apply the four basic principles in an ‘integrated’ manner. Before going into further details, we present the vision on an ‘excellent police function’.


7


The vision on an ‘outstanding police function’ itself is linked to the image of building a house. The ‘societal security’ as a government policy is the dome under which the police make their contribution. ‘Community policing police’ and ‘information-driven police’ are the basic police principles in this vision on an ‘excellent police function’. The ‘community policing police’ defines the type of police Belgium wants and refers to the finality (1st article of the law on police office), the cultural context of Belgian police and the attitude of their assistants. In connection herewith, the information-led police is a workingmethod, which can be considered as the leitmotiv throughout the entire police processes (operational, policy and supporting processes). Without data being converted into information and hence, into know-ledge, police can’t provide either a basic nor a specialised police function. This knowhow also results into the formulation of goals, the guiding of actions and the evaluation of effects and performances in order to readjust and redefine goals afterwards… The general basic principle ‘optimal management’ represents a supporting management model. It allows the realisation of the specific basic police principles in a purposeful, step-by-step and well-thought way. Both these ‘specific police’ and ‘general’ basic principles stipulate the way police want their external and internal organisation in order to contribute to societal security. The keyword distinguishing the ‘excellent police function’ is ‘integrate’ or ‘integration’: – external – internal; – federally – locally; – administrative – judicial (operational) police tasks; – within the police forces; – among the working processes.

4.

Federal as well as local police

This vision is fundamental for the police organisation and, regardless of the level, ‘every’ head of police should subscribe it to. An ‘excellent police function’ can be applied to both levels of the integrated police function and can be used for both the operational and the supporting tasks. It also contributes to the improvement of the integrated functioning. Shortly, both the federal and the local police have to evolve towards an ‘excellent police function’.

8



Each police executive can be expected to back up the idea of ‘societal security’ within which the police provides a ‘community oriented and information-led police function’ via an ‘optimal management’. How he fleshes out those principles, is either a local or a federal issue. Every police entity furnishes its house ‘in an unrestrained way and according to its own rhythm’. In other words, building plans and foundations are identical to each police house but they decide ‘what’ they put inside and ‘how’ they furnish it. An increased dynamism might be added to the excellent police function if control- and inspection organisations apply the same conceptual context whilst executing their missions and competencies. Bearing in mind the same goal and speaking the same language, the police forces will, on their way to a successful, community oriented and information-led police functioning, introduce and understand better the recommendations and improvement proposals of those forces.

5.

No revolution but evolution

The vision on the ‘excellent police function’ doesn’t cause any revolution. At home and abroad, police have already made a lot of efforts during the past few years in order to innovate and improve. To that end, they used several basic principles, methods and techniques, building stones and tools. Some of them have already been rather well elaborated and established whilst others are not. It is important to pursue in the same way and to continue evolving and developing, to learn from each other and to grow in a critical and constructive way. Lessons will be drawn from the experience and knowledge acquired. In order to do so, it is not necessary to start from zero each time, but to build further on what has already been established and acquired. The progressive integration of initiatives and experiences in our own country and abroad, in an unambiguous vision of an ‘excellent police function’ is, for that matter, a huge challenge to police forces. The vision on an ‘excellent police function’ results, on the one hand, from existing police strategies and practices and, on the other hand, this vision will continue to develop in accordance with new police (functioning and action) and management perceptions. Examples of this are: the concepts on police policy and security plans, benchmarking and –learning, networks. Some of these concepts will inevitably have to be actualised, modernised and/or integrated in the vision text.


9


Hence, the vision on an ‘excellent police function’ is a step in the direction of a complete and integrated conceptual context, which contributes to societal security. To give form and content to an ‘excellent police function’ supposes nowadays pragmatism, dynamism for the future and… a longterm vision and approach. The house will and must further evolve. Renovations will always be required in answer to the continuously changing expectations in the field of societal security.

6.

Management leads to an even better police functioning

This vision text aims at an innovated context in vision of the next police policy cycle in 2008. It has to allow the essential aspects of the ‘excellent police function’ to be integrated in the new police policy plans as well as in the concrete police functioning. The national security plan for the two-level structured integrated police service (or also the federal police plan) and the zonal security plans (or also the local police plans) do not only indicate the direction wanted. They also make it possible to pilot them as an organisation in vision of an ‘excellent’ (community oriented, information-led and optimal) police function as a contribution to societal security. The start of a new gradual policy cycle for the federal and local police from 2008 onwards means an opportunity to the implementation of this vision.

7.

Nobody on the sideline

One will have to proceed gradually before reaching the completion of the police house for an ‘excellent police function’. To that extent, we have to maintain a balance between a vision-driven approach for an outstanding police function and a pragmatical one. No one can afford the luxury to stay on the sideline and just watch. We build the house together whilst we live in it. It will be implemented, improved and innovated progressively with the support required in the field of communication, training, assistance and succession. Several evaluations are provided for during the building. Part 1 of the vision text comments the conceptual context. This text looks closer into the content of the basic principles and the coherence between them. The foundations of the house are being laid. Part 2 is about the implementation of the concept ‘outstanding police function’. The building plans for the house are described.

10



Building stones and critical success factors are dealt with. This part of the document is dynamic and will regularly have to be completed and updated. Willy BRUGGEMAN President Federal Police Council Dirk VAN NUFFEL President Permanent Committee for Local Police Jean-Marie VAN BRANTEGHEM Director Federal Police – Department relations with the local police


11



Pillars of community policing in Belgium Jean-Marie van Branteghem Roger Van de Sompel Paul Ponsaers Tom Broekaert



Foreword This text on ‘community policing’ (below CP) is the first one of a series of texts. The meaning of CP will be clarified as the text goes on and will include the structural, operational and organisational consequences resulting from it. In that way concrete meaning will be given to the choice the Belgian politicians have made in favour of CP as a result of the decisions to make within the scope of the ‘new integrated police service, structured at two levels’. The text is in the first place intended for actors of the local police, in particular for members of Police colleges, mayors and chiefs of police zones. The first text of this series is rather conceptual. The following texts will be more centred on practice. Those who wish to look into practice will undoubtedly be satisfied. Concrete thematic complements regarding, for instance, town meetings, problem-solving approaches or public polls will follow. We will therefore use manuals, exercise books, documentation, brochures and so on. Finally, educational material from various training courses will, at a later stage, be adapted to this text. The purpose should and may nonetheless never be to use this material to impose a restricting framework to the local police corps. We however strongly felt that it was essential to give, in this primary text, a more precise description of the fundamental notions that are related to CP and to clarify their various possible interpretations and the related choices. Many works have been published and we believe it is essential to outline guidelines within this abundance of information. There are three versions of this text. This text is based on an original, greatly detailed text. The goal is not to aspire to exhaustiveness, which would be impossible to achieve in this matter. The text is a digest of the main elements. With this aim in view, we have referred to the founding fathers of the CP idea. This enables verification on the one hand and leaves a possibility for deepening this issue to those who wish to improve their knowledge in this matter, on the other. This text is the second version, which may be considered as the summary of the preceding original text. It is a practical text, easy to use and to read, without any footnotes. Moreover, it expresses the fundamental ideas of the original text. Five essential pillars of CP have been deduced from the text and in particular from Belgian sources. We believe each of these pillars is a

PILLARS OF COMMUNITY POLICING IN BELGIUM

15


basic condition that has to be met in order to develop community oriented policing in Belgium. Still, the interaction between all of these pillars and their mutual support is far more important than any isolated pillar. These five pillars are the essence of CP. They are deciding fundamental values for all matters of police organisation. At the same time, they are key elements in the wording of the meaning and vision of police. The third version is the succinct ministerial circular accompanying the texts. It covers the conclusions of the political authorities as regards all of the above. This notice calls for a warning. The police officers are also sensitive to criticism about their past working method. They believe such criticism is an attack, a personal go at them and they feel they have done totally useless or bad work in the past. The text below is definitely not intended that way. It is about drawing lessons from the past to provide for better policing. Incidentally, it is advisable to emphasise that most remarks concern the system (organisation) rather than the persons who are part of it. Secondly, a given (police) model is in keeping with a specific temporal scope and, by definition, both evolve.

1.

The first pillar: external orientation

The external orientation of the police (police organisation) is a basic pillar of CP. The police are not opposed to society, they are part of it; they are integrated within society. The police firstly have a social function, notably the maintenance of public order, which is not of the order of domination but of peace. The police are situated within a society they want to be a part of and in which they can only function efficiently by integrating into it. Presence, duty and exchange are essential. The police are acquainted with and understand the situation and evolution of society. It is precisely this integration that enables them to rapidly and completely awake to what goes on within society as regards security and quality of life and, consequently, to react in time and in an appropriate manner or even to anticipate. This reaction is also uttered by a service attitude directed towards the needs and expectations of the (potential) customers of policing. Police work indeed is a public service intended for all groups of population or communities. Quality service in the first place means observing democratic principles, including the protection of minorities' rights and freedoms, which has precedence over the majority's will.

16



1.1

The pillar of external orientation is made up of two (sub)pillars

Integration within society or community (communities) This concept is the key feature of the current police model. Combined with co-operation with population, it should lead to a safe and harmonious society. The main idea is that the relations with population should allow understanding the nature of social problems more before determining a police response to them. This integration requires a clear commitment on the part of the authorities and police organisation. This commitment first of all binds the police with the ‘contract’ the authorities concluded with society. This contract is given utterance to in Constitution and in the laws resulting from it. It refers to directional democratic values legitimising the cohabitation of men within society and representing a major source of inspiration as well as a reference for police work. A service attitude directed towards the needs and expectations of the (potential) customers of policing The police must adopt a service attitude towards population. The expectations of the various groups of population, of the authorities and of the other service organisations must be taken into consideration. Over the past few years, a tendency to look upon public services as providers of public services (which are indeed sometimes compulsory) has become clearly apparent. This implies that the justified needs and realistic expectations of population (in other words, the potential beneficiaries of these services) are taken into account when defining the contents and characteristics of the service, even for services the authorities have the monopoly of (for instance, the police monopoly in resorting to constraint). This provision of services is concretely expressed in quality, precisely to meet the (legitimate) expectations of the customers.

1.2

Community (communities): a wide-ranging concept

A community has to be considered in all its dimensions, i.e. both local and non-local communities and both authorities and population. When approaching population, one should take into account the various segments it is made up of. Different points of view are possible. A currently used approach consists in paying heed to geographical communities (sectors, neighbourhoods, communes, municipalities...) as well as to the so-called ‘communities of shared interest’ (the elderly, immigrants, schoolgoing youngsters, business community, tradesmen, truck drivers...).


17


It is not always easy to get into contact with the aforementioned communities as they are usually not organised. Moreover, particular attention should be paid to the ‘weaker’ components of population (youngsters, minorities, elderly) because these categories have weaker or less proper means (provided by society) to express themselves and to defend their rights. The institutions, associations, special interest groups, companies and organisations are also components of society. They are generally more organised than the aforementioned communities. Therefore, it is easier to approach them to identify their needs and expectations. Even more attention should be paid to attempting to approach the community as a whole. Experience has taught us that the police generally turn to the middle class of population, which is absolutely not representative of all of the communities because of its easy access, its active participation in society's social life and its will to communicate and to co-operate with the police. Moreover, past experiences have also revealed that the police reach this part of population whereas exactly those persons less need support in the form of policing and that the police generally does not communicate at all or not in the right manner with those who need it most.

1.3 1.3.1

The needs and expectations of population General points

The CP approach is based, among other things, on the basic theory that the community is in a better position to recognise its needs as regards security than the police are. This implies the assumption that there is a consensus among population as regards priority issues of security and quality of life. Most of the time, this is not the case and the needs differ according to individual variables (sex, age, ethnic origin, level of education...) and to environmental features (geographical situation, level of urbanisation…). The first conclusion one could draw from this is that the police will have to try and differentiate their offer and adapt it to the different target groups.

1.3.2

Population's needs

When looking into the needs, it is important to take the objective insecurity (police records of insecurity and, as far as possible, the 'dark number') as well as the subjectively experienced insecurity (feeling of insecurity and fear of crime; fear which is influenced by all sorts of factors that are not necessarily related to violations of public order and peace or to victimisation) and latent insecurity (potential risk of accidents, disasters and incidents ensuing

18



from the presence of major groups of persons in a particular place, of risk groups or of other risk factors) into account.

1.3.3

Population's expectations

Three tendencies as regards expectations could be extracted from various opinion polls: – during contacts, on population's initiative: when population calls upon the police, it expects quality service dealing with the reported problem with professionalism, paying particular attention to that problem and providing information (concerning the manner in which the problem will be dealt with). Availability, accessibility and speediness are also important aspects; – in all cases and therefore of course when the police take the initiative: population expects the police to be visibly present and accessible within the neighbourhood, to make contact and to remain in contact and to adopt an active attitude towards (mainly local) problems; – as regards the policy: in terms of policy, the expectations are generally translated into enhanced attention for the efficient solving of all problems, priority being given to local (neighbourhood) problems encountered in the immediate daily environment. The whole of the needs and expectations of population is generally described as the ‘viability’ (of the district or neighbourhood) or the ‘quality of life’ (in the district or neighbourhood), which is a very wide-ranging definition.

1.3.4

Population's needs and expectations

As regards authorities, their needs are generally implicitly or explicitly stated in their policy, as well as their priorities. For instance, in district security plans, management agreements, governmental statements, the public prosecutor's office's instructions, etc. Within this scope, the federal authorities turn more to the phenomena aiming at the disorganisation of society, whereas local authorities focus on local phenomena, which are besides often forms of local demonstrations of federal phenomena. The authorities' expectations indeed concern the efficiency (effectiveness) of problem solving (consideration of rationality), but also the democratic manner in which problems are solved (consideration of legitimacy). The authorities are generally interested in the costs, in other words in the efficiency or effectiveness of police.


19


1.4 1.4.1

Defining the needs and expectations The condition: close relations with the communities or integration

It is necessary to maintain close relations with a community to enable the definition of its needs and expectations. This requirement refers to the integration of police within society and can be concretised, from an organisational point of view, thanks to a concept of policing with a squared structure. These new relations will improve the level of performance of the police for four reasons: – because close relations will help the police to identify the main problems that need to be solved as soon as possible; – because community's potential to organise itself for more security can be an outstanding means to obtain increased security and a better quality of life; – because the analysis has proved the importance of the commitment of population in a concern of quality of life; – and because close relations with community enable the chiefs of police to make their organisation responsible for its performance.

1.4.2

How to define them?

It is important to remember that the authorities are always in charge of defining the needs and expectations and not the police, even though the police can be responsible for collecting them. Note however that this does not make it possible to solve the matter of placing the authorities' concerns in relation to the population's. In our ‘representative democracy’, one should however always start from the notion that the authorities lastly take the decision. It is nevertheless important that the expectations and needs of the various categories of population are taken into account. As far as police are concerned, informing the authorities of these complaints and taking them into consideration in their proposals are part of a CP approach. The needs and expectations of population can be collected in three ways: by means of information supplied by citizens, by way of key persons or privileged witnesses or by resorting to surveys, analyses or statistics. The most complete overview is generally obtained when combining these 3 systems. It is nevertheless important to make inquiries, more or less periodically and in a standardised manner, about the needs and expectations of population, in order to monitor any change and to avoid casual incidents to overshadow the global image. It is just as important to see to the repre-

20



sentativeness of the respondents in order to reach segments of population other than those of the middle class that are easily accessible.

2.

The second pillar: problem solving

Problem solving refers to the identification and the analysis of the potential causes of crime and conflicts within community (communities). The police do not only react to problems after they occurred or once they have been reported and they certainly do not wait for those problems to degenerate. They try to recognise problems in time, to foresee them as much as possible and to anticipate them, thanks to the continuous follow-up, identification and analysis of the situation of insecurity.

2.1

Problem solving: a definition

An approach oriented towards problems of insecurity implies that one does not only react to the incidents and symptoms (reactive work), but that one tries above all to define the causes of these problems and to tackle them by means of a suitable approach in order to anticipate, solve or control them (and their consequences) in the short, medium and long term (proactive work).This means: – trying to determine, analysing and pointing out the developments, which are important as regards the extent, the seriousness, the kind (form) of insecurity in a specific field; – tackling both the circumstances causing crime and insecurity or contributing to it and the various types of insecurity in an early stage and in a structural (permanent, durable), effective (efficacious) and efficient (practical) manner; – publishing the results of this approach to infer the elements needed for more efficiency from it.

2.2

Clarification of this definition

Even though the description above includes all of the elements of an approach oriented towards problem solving, it is recommended to explore it in depth as practice shows that a problem solving approach is generally narrowed down to a few elements. Most of the time, one first thinks of the anticipatory nature of controlling problems, notably the search for the reasons causing the problems to arise or to occur more easily (stimulating factors) and the timely or anticipated intervention, before the problems have the possibility to (continue to) dePILLARS OF COMMUNITY POLICING IN BELGIUM

21


velop completely. However, an approach oriented towards problem solving also implies: – the follow-up of the evolution, kind, extent and seriousness of the phenomena of insecurity for the various authorities; – the continuous improvement of efficiency of the authorities' and police's response to those phenomena; – the co-ordination, on behalf of the authorities, of the efforts made by the police services, public services and other organisations concerned, at least if the police are entrusted with that co-ordination, which is not necessarily always true; – the development of a preventive approach based on projects of priority phenomena of insecurity; – the possible carrying out of projects of proactive research within the tackled problem area.

2.3

Objectives of a problem solving

The specific objectives of a problem solving will vary according to the specific nature and the circumstances of the problem concerned. Indeed, there are some generic objectives according to the effect one wishes to obtain: – the settlement of the problem; – a decrease in the number of incidents/problems; – a lessening of the seriousness of the incidents/problems or of the extent of the damage caused by them; – an improvement of the (police or not) response to the problem; – a shift, after sound consideration, in the responsibility for the problem towards a more adequate (public) service; – sometimes a sixth possibility is added, notably the improvement of the (living) conditions within the community (in case of constant problems).

2.4

How to concretise this?

Initially, it is always a matter of working on the basis of projects. This means that one avoids developing too many stable organisational structures, but rather takes temporary measures by making projects to carry the project through to a good conclusion. In this respect, it is necessary to underscore the processes.

2.4.1

Mainly studying the recurrent and persistent problems

We can justify the police's reasons for firstly studying the recurrent and persistent problems. The approach of the ‘hot spots’, the combating of repeat-

22



ed offences (especially as regards burglaries in houses) and the actions taken against known persistent recidivists (for instance, ‘repeated offenders’ programmes, top X projects).

2.4.2

Studying the underlying causes of the problems

The problem analysis aims at identifying the deeper causes of the origin of the problems hiding behind visible symptoms and at understanding their dynamics. A study known under the name of ‘Fixing Broken Windows’ revealed, among other things, that the external and visible characteristics of pollution and of the degradation of the street scene as well as the presence of all kinds of disruptive nuisances have a double impact, notably: – the appearance of an unpleasant atmosphere favouring feelings of insecurity; – the appearance of a breeding ground for insecurity that produces pollution ever more and ever faster and that encourages all forms of serious crime. A too intensive application of the results of the aforementioned survey led to a variant of CP, called ‘zero tolerance’. This variant of community oriented policing is much debated. The solving of the problematic situation is stressed to such an extent that the democratic way to do so is rather relegated to a position of secondary importance. Consequently, one must add that it is rather a short-term approach mainly aiming at the directly visible causes of insecurity.

2.4.3

Complete and integrated approach of problems

Tackling problems in an efficient manner with a view to prevent, solve or control them requires the largest possible approach. In this respect, we can distinguish between the complete approach and the integrated approach. The complete approach takes into account all possible measures and activities and then creates the whole of the most workable and most efficient measures. Within this scope, all aspects of the security problem are studied in minute detail and the integrated approach aims at tackling these aspects from different points of view.

2.4.4

The approach is planned and well-considered

When the work is oriented towards problem solving, one should ask the following questions: Why...? By whom and at which level...? When and where...? How (with what and how much)...? is the problem tackled? Analysing the problem first and acting afterwards is the most appropriate ap-


23


proach. The importance of a thorough analysis can never be overestimated. The analysis of problems in the field of security and quality of life indicates the points of departure for an efficient approach and it indicates who should intervene within this scope. Observation and evaluation with a view to an adjustment are also essential aspects of this planned and well-considered approach. One final vital element is to ensure the permanent or lasting nature of the achieved results or the solutions found through the ‘establishment’ of improved and/or updated working methods and activities. This process is called safeguarding. It is preferable to resort to a methodology (plan in stages) for the whole of the aspects described above to tackle the problem in a structured manner. The most common methodologies are the SARA method and the CRIME approach.

2.4.5

The problem-oriented approach: ‘focus’

It is important to focus on: – the so-called ‘hot spots’: the high-risk places, which are generally risky because of the presence of drugs, alcohol and weapons. This mainly concerns the most urbanised environments; – the moments of highest risk; – the (potential) victims running a more serious risk; – the (local) perpetrators or groups of perpetrators who are for the most part responsible for the causes of insecurity. Evaluations indeed show that it is much more effective (more efficient) to concentrate policemen on a rather limited problem area than to disperse efforts on several priorities.

3.

The third pillar: partnership

Partnership refers to the feeling the police have that they are not the only ones to be responsible for security and quality of life and they do not want it otherwise. Co-operation is necessary, particularly as regards prevention and the search for more lasting solutions to the problems. Security and quality of life are everyone's business, they are issues of common interest and of shared responsibility. All and sundry are ‘co-owner’ of security. The police cannot deprive others of this aspect, they cannot ‘dispossess’ them of it. That is why all actors and population in the first place are involved in security and the quality of life. It is about ‘co-production’. Knowing that the police cannot watch over security and the quality of life by themselves, networks have been created with other partners involved in security. This network enables the complete tackling of the issues of security and quality of

24



life. Citizens are guided (if necessary) by a will for autonomy in the common approach of problems of security and quality of life within their environment. The concern for security becomes a chain in which each one of us is a link in the global and integrated approach. Within the scope of the integrated security policy, the police are just one of the actors making their specific contribution, under the control of political authorities in charge, to the common and integrated approach of insecurity. Community-oriented policing is an approach that integrates, within its operational mandate, consultation and co-operation with the community on the one hand, and a strategy of change that modifies the traditional conception of the role of the police to enable them to react to the evolution of collective needs on the other. Within this model, the police rather play a social part in public security, which joins the police and the citizens to cooperate in the management of urban delinquency prevention. Community policing is guided from the ‘bottom up’ with a view to accomplish custom-made work meeting the problems of the local situation and its needs. This approach also creates the necessary conditions to imply, within the scope of a complete approach of security, other partners such as the residents, the institutions and company managers in the maintenance of security and the quality of life.

3.1

Why co-operate?

Partnership is based on the belief that security and the quality of life arise from the common work accomplished by all links (possibly) playing a part in the chain of security and liveability of society. In this respect, the authorities are the driving force behind the security policy. Population is the central link. Co-operation is also essential for other reasons than those mentioned in the basic principle above, notably: – the phenomena making up security problems for the police can be educational, health or economic problems (drugs, for instance) for the other social actors. The partner concerned contributes to a consistent or decompartmentalised approach of insecurity, each on the basis of their own responsibilities; – co-operation through the involvement of all partners in the solving of the problems is also very important. This prevents persons who were


25


–

not involved from considering, afterwards, the chosen solutions as a (new) problem; finally, co-operation is also interesting because it makes it possible to make maximum use of the respective strengths and the existing capacities of each partner involved. In this manner, the police and the other partners avoid investing in a field in which other organisations have already made considerable efforts.

In co-operation, it is vital to aim at the integrated nature of all efforts. Without this integration, (well-meaning) initiatives can indeed (unintentionally) run counter to one another. This integration concretely takes shape by the rapport of the efforts or even by the integration of the policy, the coordination of efforts, the creation of ‘win-win’ situations and even the exchange of information. That being the case, the approach can be integrated with all potential partners concerned, notably the internal and external partners.

3.2 3.2.1

External partners Police authorities

In a representative democracy such as the democracy established in Belgium, the police authorities are responsible for the police security policy. It is incumbent upon them to take all decisions. In the integrated security policy, they are also in charge of directing the accomplishment or implementation of this policy. The police are one of the executing links of this policy chain. The police authorities can nevertheless also be considered partners as relations of co-operation or partnership between the authorities and the police more and more make the basis in common interest and efforts to benefit of security and the quality of life. On the one hand, this implies that the police fulfil three main functions as regards the authorities, namely: a warning function, an advisory function and the function of operational execution of the police security policy. On the other hand, this also means that the problem is tackled from the administrative, police and judiciary point of view, each on the basis of their responsibilities and competencies, but always in keeping with an integrated (or complete) policy. The zonal security board plays a dominating part in this respect.

26



3.2.2

The other authorities and organisations

All of the other authorities and organisations (of society) add their contribution to the global approach according to their specific field of competency. Especially persistent security issues must be tackled with a coherent prevention, repression and follow-up policy. Such an approach is sometimes also called ‘chain approach’: not only repression but also care, not only care but also social rehabilitation, not only social rehabilitation but also prevention. This approach can only be successful if the various authorities cooperate: education, well-being, leisure time, assistance, employment, police, justice, rehabilitation, child protection, etc. The police may sometimes have a function of initiation, but they have neither the competence, nor the responsibility for it. Those are always matters for the politically responsible (police) authorities. Incidentally, it is not one-way communication from the police to the authorities. The latter must also know and recognise the police within their function.

3.2.3

The other elements of the reformed integrated police service

The other elements forming the integrated police service, structured at two levels are also essential partners in the integrated approach based on co-operation. Any attempt to co-operate with external partners would seem implausible if (even) co-operation within the integrated police did not work. Within this context, it is necessary to attune the policies of the national security plan on the one hand, and the zonal security plans on the other. The national security plan provides for a number of essential modes of co-operation between the local and federal police, among other things regarding the directives concerning the contribution made by the federal police (e.g. by means of specialised and supralocal missions carried out by the administrative and judicial police in the entire country) and the directives concerning the contributions made by both the federal and local police for a certain number of missions and priorities. Moreover, the local police are also in charge of certain missions of federal nature. These missions can be defined by compulsory directives that are established by the Ministers of Justice and Home Affairs. Next, the plan sees to it that the federal police will have right way over the local police for the execution of missions, to the extent that the missions


27


reserved for the federal police are specialised missions. The local police will firstly be in charge of basic community policing. In this context, the role of the co-ordination director and the judicial director is essential at the level of the decentralised units.

3.2.4

Population

Population is and remains the main external partner. This definitely applies to the carrying out of the integrated security policy as its implementation is unlikely to be a success without the (active) collaboration of population. Still, population is also an essential and vital partner in the police's execution of their contribution to the security policy. One of the fundamental hypotheses community policing is based upon is that population will support the police's initiatives and will even be prepared to co-operate. Police intervention will only be efficient if it adheres to society's customs and standards. In other words, police intervention is mainly effective if it can count on the citizens' support and co-operation. Such a co-operation is nevertheless not innate, it must be ‘deserved’.

3.2.4.1 Establishing co-operation with population Common initiatives taken by police and population are already an advanced type of co-operation. Such a level of co-operation is generally obtained after establishing the essential relation of mutual trust. Experience has told us that trust is gained by: a correct, objective and quality (consequently: professional) daily intervention by the individual police officer and by the solving of minor yet bothering problems relating to the (immediate) surroundings of the citizens. Besides, the co-operation can only be successful if the police inform population of what they have or have not done and of the manner in which they have proceeded. This starts from regular contacts (local community work, district meetings). Moreover, one should expect problems concerning unsolved situations to arise during those contact meetings. As regards the solving of the aforementioned problems, the police have to examine each time how they will (have to) act, together with which other services they will have to tackle the problem and which more competent services they will have to refer the problem to (themselves!).

28



3.2.4.2 Stimulating population's social autonomy Co-operating with population also means stimulating that population's (social) autonomy. Stimulating (social) autonomy means mobilising citizens by making them partly responsible for the approach of the problem. It is mainly about promoting a certain extent of awareness that the authorities cannot, will not and should not be responsible for each individual problem each citizen encounters. The police should not make population dependent upon them. They should rather stimulate the potential of the individuals and neighbourhoods to solve their own problems. An opposite attitude would confirm the idea that co-operation with the police is unnecessary and that this concern for security and quality of life is only a mission of police services and authorities. To that end, the police must support population, act as a mediator and put their professionalism at population's disposal to control conflicts and solve problems.

3.2.4.3 Shared property' The notion of shared property is very important in the co-operation with population (with a view to the solving of problems). It is based on three elements, which reinforce one another: – from the allocation of a definite territory or a specific target group to a police officer springs the feeling of having ownership of that neighbourhood or target group, including their problems; – from a personalised relation between the police officer and the inhabitants of his neighbourhood or the members of his target group springs the feeling of owning ‘his/her’ police officer; – and all of that leads to mutual implication in shared problems. An important conclusion of this reasoning is that co-operation in local problems must always occur at the lowest possible level of the organisation, which requires the necessary decentralisation (within the organisation) of competency and responsibility: the more local problems are tackled at a high level of the organisation, the more the feeling of belonging is derisory.

3.3

Internal police partners

The internal police partners are to be left out on no account. A recurrent problem is that community policing is limited to local community work or that both are put on an equal footing. This entails a typical compartmentalised police organisation as we know it ever since the traditional police model.


29


In well-understood community policing, all components (sections, services...) of police organisation contribute to security and the quality of life, even they are not in direct and permanent contact with population. The will to contribute to solving problems of other sections and services is extremely important, even when one is not directly involved in the problem. According to Tom Van den Broeck, the lack of internal ‘multi-agency’ is an obstacle to integrated work within the various sections of the police, the authorities or justice.

3.4

The ‘7 essential partners’

For various reasons, it will not be possible to imply all potential partners at all times in the integrated approach. The list of the 7 essential partners below is a kind of checklist one can use in both minimal and maximal co-operation. The minimal co-operation requires for each partner to be consulted or informed at a particular stage of the problem-solving process. In the case of maximal co-operation, actual co-operation can be established with as many partners of the 7 below one wishes to imply. The ‘7 essential partners’ are: – the police organisation and the other components of the integrated police; – the neighbourhood; – the companies; – the organisations, associations and institutions; – the public authorities; – the public prosecutor's office; – the media.

3.5

Co-operation principles

Co-operation offers numerous possibilities, but it requires excellent agreements. That is why any type of co-operation is based on three basic principles, notably: – the maintenance of one's responsibility; – the use of each and everyone's specificity (specific contribution); – reciprocity and equivalence. The latter calls for some explanations. Equivalence means respecting the contribution of each partner, even if it is small. Reciprocity means that each partner can expect co-operation from the other partners. It is indeed possible to co-operate on the basis of unequal positions of strength. Top-down

30



partnerships as they sometimes occur contradict the notion of ‘partnership’. This principle does not in any way detract from the fact that, in any co-operation, supervision – or at least ‘control’ – will always be in the hands of the head of project in charge. The most involved actor is selected according to the type of problem. That actor will always be charged with the supervision of the project that will be developed. The police will not systematically control the operations related to a security issue.

3.6

Co-operating with minorities too

Partnership should never be at the service of social control oriented towards order as it is defined by an active and definite majority that would give priority to order rather than to the guarantee of the rights and freedoms of us all. On the contrary, partnership is at the service of the democratic development of the society in which the police should be able to guarantee the individual rights and freedoms, including those of minorities. In this respect, Tom Van den Broeck rightly asserts: “The extent to which minorities can be implied in co-operation could be a touchstone for an efficient policy of community policing. It could become a criterion of accountability”. Within this context, it is important to attach importance to the issue of multiculturalism. From an operational and police point of view, a good understanding with all groups of population living in a neighbourhood, a town or a city is a first condition for decent police work. Besides, one should also have thorough knowledge of the target group and the problems encountered within that working area. A merely repressive attitude and the exclusion of possible co-operation ties with the police organisation clearly form an obstacle to the realisation of these conditions. The latest debate on ethnical minorities and police mainly underscored the repressive nature of the police organisation. This tendency undoubtedly influenced the relation between the police and the ethnical minorities because, in some cases, the grounds for this stern position were linked to the 'young immigrants'. In spite of the initiatives regarding community policing, there seems to be a tendency for 'consensual' or 'coercive' policing in practice as regards young immigrants. Initiatives such as the application of 'zero tolerance' in some places clearly prove it. Such initiatives only yield short-term solutions and do not solve the fundamental and more structural causes of


31


the problems brought about by the fast evolution in terms of ethnical diversity within society. A long-term solution can only be found in what the Centre for equal chances and the fight against racism called full approach in its latest report. This idea is upheld by almost the entire aforementioned specialised literature. This integrated approach is made up of collaboration in the development of the policy between different services and organisations, at various social and administrative levels and this while involving the foreign community as a full partner. The police therefore have to operate as an organisation at the level of both formal and informal networks while seeing to that they give information on their own working and that they collect information on complex matters such as the issue of young immigrants. As soon as things have calmed down on the police scene, a long-term solution should be developed without hesitation. This solution should take into consideration reflection on the adopted police model, training of personnel and opening the organisation to collaboration agreements with the target group.

4.

The fourth pillar: accountability

Accountability requires the development of mechanisms enabling the police to give explanations regarding the manner in which they react to the questions and needs of the communities they serve. In a model of CP, the principle of partnership automatically implies that the police are obliged, by way of quid pro quo, to render account to these actors for their contribution and participation in this complete function. Besides, rendering account is an inherent component in policing within a democracy requiring for the police to adopt a transparent position with a view to protect their legitimacy. In the security plans vademecum, Paul Ponsaers and Els Enhus state that accountability concerns which and how policing is supplied. This implies that rendering account basically comprises two aspects: – accountability for decision-making as regards police work; – and accountability for the police action or the execution of the decision process. In partnership with other organisations, (public) services and so on, accountability is generally a part of the collaboration structure that was agreed upon. Most of the time, accountability by the various actors involved is integrated in a structural manner within the established mecha-

32



nisms for the follow-up of the execution of the entire security policy and within the evaluation of the policy. In partnership with population, accountability needs to be integrated within the consultation or participation mechanisms or structures that are established to concretely give substance to the pillar of partnership with population. In the CP model, population's role changes from a passive beneficiary of policing services to an active participant in the local function of security and quality of life within the neighbourhood. For evident reasons of democracy, a part of the security function remains a police matter exclusively. Consequently, it is logical for the police to render account for it to the population. The importance of accountability as a pillar of CP should never be underestimated. CP is a change of the location of competency over the police. As opposed to the former situation where legal public authority was the only authority empowered to order police intervention, de facto authority over the bringing into play of police had already shifted for the most part to the individual citizen because of technological evolution. A major part of police activities is indeed directly generated by calls for help made by citizens and consequently is beyond police authorities' power. For this reason, police have become democratically responsible to population in their daily operations. CP introduces a new 'level' between public authority and the scattered individual citizen, notably district or neighbourhood consultation where dialogue or participation is organised and accountability takes place. Consequently, a new source of requests to the police and of bringing the police into action has been created. So far, the police were politically responsible to the authorities (which they remain) and responsible to the individuals from an operational point of view. Community policing questions this traditional sharing out of (de facto) power over police. If communities define the content as well as the priorities of policing, a new political centre of power over police comes into being. A new relationship is established in the social contract between the police and society. The following question arises: is this feasible and desirable in a representative democracy? In the Belgian structure, police authorities indeed are competent and responsible as regards policing and the chief of the local police corps is responsible, under their authority, for the execution of the police authorities' policy. This automatically entails that accountability should take place at the level of those actors. In CP, the choices and the policing will however also be accounted for at other levels of the police organisation.


33


This does not go against the principle that the police authorities are legally competent providing that two 'compensatory' principles are respected: – intricate policing taking into consideration the various expectations and needs of the local communities requires a decision process at the lowest levels of execution of the police organisation to ensure that the general policy (of the police district) varies according to the local requests. On this subject, account must be rendered beforehand (before the execution) within the police organisation. The chief of the police corps will submit his choices to the police authorities for approval; – the police authorities and the chief of the police corps must pass on the aforementioned approved diversified policy to the entire police organisation to ensure that all tendencies of this policy are clear for everyone and known by all.

5.

The fifth pillar: ‘empowerment’

Empowerment means that possibilities must be created for both the police officers and the various demographic groups to tackle the common problems of security and quality of life, to render services and to establish security and certainty. This implies internal democratisation within the police as well as the emancipation of the various groups of population. It is essential to add empowerment as a fifth pillar because it is a challenge to the instrumental vision of police, which reduces police officers to mere underlings. Empowerment implies, among other things, that police officers give critical thought, with the help of their partners and of population, to their own tasks and to the manner in which the latter are carried out. In other words, the police officer must become a 'smart COP', his or her professionalism is no longer based on thorough specialisation but rather on extensive and advanced knowledge of the communities living in the neighbourhood he or she works in. Moreover, the largest possible versatility must be achieved. This does not necessarily mean the flexible deployment of police officers including an easy change of duty or tasks; but rather that the police officers have a wide range of reaction methods when carrying out each of their tasks. These methods of reaction also include resorting to violence and reporting offences, but those are to be considered as tools one should only apply in extremis. This gives meaning to CP as criticism on purely 'crime fighting' police. The faith one has in the individual 'good sense' of the executing police officer, which is institutionalised by this very fact, should however always rest upon a legal framework, professional training and a police culture commending the respect of human rights above all. This police culture indeed is an important factor for the fulfilment of discretionary

34



competence. The principle stated in article 29, 1st paragraph of the Code of Criminal Procedure1 nevertheless remain applicable. The realisation of the empowerment within the police organisation consists of a democratic decision process in which personnel are enabled to contribute by means of participation mechanisms. Personnel are involved in the decision process by way of participation management. Therefore, it is important for junior staff to be able to easily consult the directors. It is essential to focus the attention to the bottom-up information and communication flow for more than the mere evaluation of the execution of given orders. The bottom-up information and communication relating to the needs and expectation of the local communities may inform the top-ranking police official of the strategy to adopt. The directors indeed seem to need more information than is generally available at their level to set out answers to the needs and expectations of the local communities. From this point of departure, space is created for 'experiences' with bottom-up decision models based on values instead of top-down decisions based on rules. The realisation of the empowerment of the local communities requires dialogue and participation structures and mechanisms to support the dialogue between the local communities and the police. Still, it is also essential that dialogue be organised in a democratic manner. Concretely, dialogue cannot be opened on the basis of a situation in which the police use their 'monopoly of knowledge' of security and the security function as a factor of strength. The principle of equivalence in the relation of collaboration requires for population to be 'empowered' to dialogue with the police on an equal footing of knowledge and with equal visions. If this type of empowerment is not observed, the dialogue and participation structures and mechanisms between the police and population will quickly shift to biased forums in which population passively listens to the police's communications, which always leads to the frustration of population and the failure of the structures and mechanisms. One must also take into consideration that community policing perspectives can never be simply based, in remote neighbourhoods, on vague assumptions relating to population's participation and empowerment. In this context, the core of the approach should comprise the mobilisation of the necessary means to reassert the value of the neighbourhoods and training

1

Art. 29 Code of Criminal Procedure: "Any constituted authority, government official or public officer who is aware, in the discharge of his duties, of a crime or offence is compelled to immediately notify the public prosecutor of the court in the jurisdiction of which the crime or offence was committed or the accused could be found about those facts and to pass on all intelligence, reports and proceedings relating to those facts to that magistrate".


35


in the basic social abilities to the benefit of population. Financial investments are required in the neighbourhoods suffering from structural poverty. When neighbourhoods are dilapidated to a certain extent, the mobilisation of community should not make do with tactics for the organisation of the communities and the attention should above all be focused on allowing the necessary means, services and possibilities to enable the communities to work on their own revaluation. In brief: a structural approach requires pumping money into it.

36
