Redefining Renewable Energy in Mexico - Institute of the Americas [PDF]

0 downloads 148 Views 2MB Size Report
Nov 12, 2014 - Yet the proportion of renewable resources in the energy mix has ... 1. Make renewable energy targets and initiatives local. 2. Pass the final ...
    Renewable energy could thrive in Mexico. Given its abundance of wind, solar, and geothermal resources, many  hoped that the energy reforms would propel Mexico’s renewable sector forward, supporting the nation’s  transition away from fossil fuels and combating climate change. Yet while the measures look set to transform the  domestic oil and gas sector into an engine of economic growth and productivity, the same cannot be said for  renewable energy.  Despite the promise of the sweeping reform agenda, there is a growing fear in the renewables  industry that the reforms will instead be remembered as a missed opportunity for clean energy in Mexico.   Many of the challenges facing Mexico’s renewables sector originated before the energy reforms and it would be  unfair to place the blame on President Enrique Peña Nieto. The President does, however, have an opportunity to  address some of these hurdles and to ensure the new energy landscape makes space for renewable resources.   In the five years since Mexico introduced national clean energy targets, both installed capacity and renewable  generation have increased. Yet the proportion of renewable resources in the energy mix has remained virtually the  same. Renewable sources – including hydropower – currently make up less than 14 percent of Mexico’s total  electricity generation, a long way from the objective of 35 percent by 2024. By some accounts, the country’s  renewables sector must double every six years in order to achieve this goal. This requires both a massive overhaul  of existing infrastructure as well as significant investment in new projects.    The reforms take some commendable steps in the renewable space, including the clean energy certificate scheme,  modeled in part on the initiative in California. Yet these pale in comparison with those benefits accrued to the  hydrocarbons sector. The added competition from increased natural gas supplies is likely to affect many renewable  generators seeking to participate in the new wholesale electric market.    There is still time for the Mexican government to ensure that the opportunities generated by the energy reforms  are also felt by the nation’s renewable energy sector. Without any changes, the benefits for renewables actors are  likely to emerge in areas with limited natural gas supplies, where local generation relies on diesel and fuel oil, and  in distributed generation and self‐supply segments. These gains are not insignificant but for Mexico to reach its  clean energy targets and to make a serious contribution to tackling climate change much more could be done, both  within the reform framework and beyond.    Based on the ensuing analysis, the Institute of the Americas makes three core recommendations to address some  of the most critical challenges facing the renewable energy sector:  1. 2. 3.

Make renewable energy targets and initiatives local  Pass the final legislative package – the green laws – by December 2014  Ensure that the clean energy certificates are advancing the deployment of renewable energy 

              

  Defining Renewable Energy in Mexico  What constitutes ‘clean’ and ‘renewable’ energy has been a source of controversy since well before the energy  reforms. Frustration has resurfaced, however, in light of the latest legislation as advocates argue that excessive  flexibility will dilute the impact of the reform measures. Taking the time for a brief overview of the origin of the  terms sets the stage for the country’s approach to renewable deployment and efforts to tackle climate change  through renewable energy and so‐called ‘clean technology’.   Prior to the latest energy reform measures, Mexico already had a fairly robust legal framework in place to promote  the deployment of renewable resources.i Of the raft of legislation that touches the issue, the 2008 Law for the  Application of Renewable Energy and Financing the Energy Transition (Ley para el Aprovechamiento de las Energías  Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética – LAERFTE) and the 2012 General Climate Change Law  (Ley General contra el Cambio Climático) are the most important.   Unlike other countries in the region – and indeed the world – Mexico chose to set its targets in terms of reducing  power generation from fossil fuels and lowering greenhouse gas emissions. LAERFTE states that by 2024 no greater  than 65 percent of the nation’s electricity will be generated from hydrocarbon resources. This figure drops to 60  percent by 2035 and 50 percent by 2050. The General Climate Change Law calls for a 30 percent reduction in  emissions by 2020 and 50 percent by 2050.  

  Arguably, this terminology allows for an expansive notion of clean energy, which runs contrary to renewable  advocates who assert that the framework should focus on solar, wind, and geothermal power. Instead, LAERFTE  makes exceptions for existing dams and new large‐scale hydropower projects under certain conditions, as well as  so‐called efficient cogeneration, which generally refers to cases in which heat is generated by steam as a  byproduct of conventional gas‐fired generation.    It comes as no surprise that the reform measures – which have largely adopted a similar approach – have added to  the frustration felt by the renewables camp. The inclusion of efficient cogeneration as eligible for clean energy  certification under the new scheme has proved particularly polemic. The Mexican government will likely continue  to struggle to appease all parties in its efforts to design initiatives that combine emissions reduction with cleaner  alternatives to fossil fuels.   Will the Reforms Help or Hinder Investment in Mexico’s Renewable Energy Sector?   Despite efforts on the part of the Mexican government to showcase the positive impact of the reforms on the  renewables sector, industry opinions diverge on the implications for the sector’s competitiveness and progress  towards national clean energy targets. Chief among concerns is the effect on competition and the pricing of  renewable power, in both cases relative to natural gas. The full scope of the reforms and the ultimate outcome for       

    Mexico’s renewables sector is difficult to divine. However, it is clear that the effects will be diffuse across different   segments of the renewables sector and geographic areas of Mexico, with some sources and regions more likely to  benefit than others.   Competition  With Mexico’s overall reform agenda centered on domestic oil and gas production, it is difficult to see how  renewables will be competitive in this new energy landscape.  A major contributing factor is the continued flow of cheap  natural gas from the United States, which plays a key role in  Mexico’s energy proposals. While one cannot assume natural  gas prices will stay below $5 per MMBtu in the US over the  long run, the Mexican government is confident that in the near  term it will remain cheaper to produce natural gas in the US  than Mexico. New pipelines expected to come online in 2017  and 2018 could more than double the current import rate of  1.8 billion cubic feet (Bcf) per day to 3.8 Bcf per day by 2018.   Backers of the energy reforms are right to highlight the  complementarity of natural gas and renewables in the power  sector. Natural gas should be an important player in Mexico’s  energy transition, by providing the firm power needed to  support the deployment of intermittent energy sources such  as solar and wind. One reason geothermal power is so  attractive is that it is not bound by the same limitations, a  factor contributing to its success in countries that enjoy an  abundance of geothermal energy, such as Iceland.   In the case of Mexico, however, the renewables industry fears  that the outcome of a national strategy of ‘gasification’ will be  direct competition between natural gas and renewable  resources. In this scenario, wind and solar would be at a  disadvantage.   Instead,  the  solution  for  renewable  energy  in  Mexico  may  be  regional.  In  parts  of  the  country,  almost  90  percent  of  electricity  is  generated  by  diesel,  an  expensive  and  dirty  fuel.  Even  accounting  the  new  infrastructure  projects  and  the  gasification strategy, natural gas will not reach every corner of  Mexico. Consumers in areas paying up to $0.30 per KWh for diesel‐generated electricity, would welcome solar at  an estimated price of $0.12 – 0.14 per KWh.   The state of Baja California Sur, for example, pays the highest average electricity rates in the country. Isolated from  the state of Baja California as well as the national grid, Baja California Sur relies almost exclusively on diesel and  fuel oil for power generation. The region’s solar and wind potential makes it an obvious market for renewables,  which would be competitive on prices. The main hurdle is infrastructure, which was badly damaged by hurricane  Odile in September this year.   Renewables continue to dominate in self‐supply and distributed generation. These opportunities will remain an  important part of the new energy landscape. New regulations making it easier for small generators to connect to  the national or regional grids should also expand options for renewable generation through the public service.       

  Small‐scale renewable generation, in particular solar photovoltaic power, is an obvious solution for the two million   Mexicans without access to electricity. At a certain point, extending the grid no longer makes economic sense –   especially in remote and rural areas – making them the perfect market for small‐scale renewable generation such  as solar power and small‐scale hydropower. The benefits of electricity in reducing poverty are enormous, and  could transform rural communities that currently lack light in homes, schools, and health centers.    Pricing  Some industry actors have expressed concern over electricity pricing under the new regulatory framework.   The fear is that by allowing the market to determine prices – rather than the central governmentii – renewables will  lose the price caps they have previously enjoyed,  undermining competitiveness in the sector. Indeed,  some in the renewables industry argue for greater state  intervention, or at least the continuation of current  benefits.   Pricing in the electric sector is a contentious issue.  iii Electricity subsidies topped $6 billion in 2011.  And while  the Federal Electricity Commission (CFE) has introduced  the Tarifa Doméstica de Alto Consumo (DAC) for high  consumers, the government has been unable to reduce  subsidies at the middle and lower end of the socio‐ economic spectrum. These subsidies, originally intended  as a temporary measure, have kept Mexico’s residential  electricity prices 57 percent lower than the OECD  average.iv   An in‐depth analysis of Mexico’s complex subsidies  system is beyond the scope of this assessment; however,  it is worth mentioning that political sensitivities make it  unlikely that subsidies will be removed in the near  future. Those households paying the highest tariff could  find solar and wind competitive alternatives but CFE  would undoubtedly miss the revenue. The issue of  pricing is likely to remain central to regulatory debates as  Mexico further defines and implements its energy  reforms.  The Energy Reform Agenda  Understanding the broader Mexican energy reform agenda provides context to the renewable energy debate.  Passed in December 2013, President Peña Nieto’s sweeping energy reform proposals became one of the defining  moments in Mexico’s energy history. In the last 10 months, the Congress and Senate have approved implementing  legislation to guide the overhaul of the nation’s energy sector, breaking the 75 year monopoly in the oil and gas  industry and forcing both the national oil company, Pemex, and Federal Electricity Commission (CFE) to function as  ‘productive state enterprises’.   The overarching goal of the reforms is to bring jobs and economic growth to Mexico by attracting foreign  investment in the energy sector, reversing declining oil production, and lowering the cost of energy for Mexican  consumers. Ambitious as this agenda appears, thus far it looks set to achieve at least some of its objectives. The  government has already held a ‘Round Zero’, in which Pemex was awarded areas for exploration and production.         

 

  International observers will be  monitoring the outcome of the  first oil and gas auction in 2015  as an indicator of the reform’s  success in this area.   Unlike the nation’s oil and gas  industry, the electric sector  already went through a smaller  opening process in 1992, which  allowed for private sector  participation in electricity  generation under certain  conditions. However, as  of 2012 close to 80 percent of  installed capacity remained in  v the hands of CFE.  The latest reforms should have a far greater impact on the electricity sector, most importantly  by allowing private generators to sell to third parties.  The final reach of the energy reforms hinges on the content of the secondary legislation, most of which was  debated in mid 2014. As of October 2014, however, the Mexican legislature had yet to discuss one crucial part of  the reforms – the so‐called ‘green package’. These laws, which were to form part of earlier legislative debates,  could have a significant impact on incentives for the renewables sector. While the reforms stipulate all  implementing legislation be debated and approved – or rejected – by December 20, 2014, at the time of writing it  looked unlikely that the ‘green’ laws would be discussed before the end of the year.   Delays on green laws notwithstanding, several pieces of secondary legislation already passed also have  implications for renewable energy.   Clean Energy Certificates  A primary goal of the energy reforms is to reduce electricity costs by further opening and commercializing the  power sector. Under the new Electric Industry Law (Ley de Industria Eléctricavi), CFE will retain its monopoly over  distribution while creating a wholesale market for generation and commercialization for generators larger than  3MW. The federal government will also maintain control over planning and governance of the National Electric  System and the public supply of transmission and distribution services. As noted above, private generators can  now sell to third parties, which is designed to increase competition and encourage private investment. 

Where the reforms have the potential to transform the renewables sector is through the introduction of a clean  energy certification system. Under the scheme, the Energy Regulatory Commission (CRE) will issue a certificate for  every megawatt hour (MWh) generated by ‘clean energy’. The certificates provide a mandate for the power sector  to help the national government reach its renewables targets while incentivizing the private sector to increase the  share of power generated from renewable sources. These certificates can be exchanged with fossil fuel generators.   The system has been compared to California’s renewable portfolio standards. In California, the initiative has  boosted the deployment of renewables in the state’s electric mix but still has some way to go to reach its target of  33 percent renewable generation by 2020.   Despite the initial promise of clean energy certificates, criticism has been harsh from Mexico’s renewables sector.  For those most eager to boost Mexico’s renewable energy market, the inclusion not only of large‐scale  hydropower but also efficient cogeneration as certifiable ‘clean energy’ is discouraging. Industry members argue  that with sources such as solar and wind already struggling to compete with natural gas in the marketplace,      

  the government is only pushing renewable targets further away and diluting the impact of a clean energy  certification scheme in Mexico.    The reasoning behind the inclusion of cogeneration is that it encourages efficiency gains while the Mexican  government promotes natural gas as a cleaner alternative to fuel oil. Moreover, it helps Mexico achieve both its  emissions reduction targets and clean energy goals, even if it means being flexible with the definition of ‘clean’.   The government further contends that the inclusion of efficient cogeneration is hardly new. The deliberately  ambiguous wording of the national targets under LAERFTE – that no more than 65 percent of power is to be  generated from fossil fuels by 2024 – already took this type of ‘clean technology’ into account.     Geothermal Potential   By introducing a Geothermal Energy Law (Ley de Energía Geotérmicavii), the Mexican government aims to reduce  much of the regulatory uncertainty that characterized the geothermal sector when governed solely by the National  Water Law. Mexico is currently generating 823MW of geothermal energy but could be producing much more. The  National Energy Secretariat’s (SENER) most optimistic scenarios see geothermal energy one day accounting for  over 70 percent of Mexico’s renewable energy. The new geothermal framework will be regulated by SENER and  the National Water Commission (CONAGUA).   Research and Development   One aspect frequently forgotten in the debate around renewable energy in Mexico is the potential for the reforms  to benefit research and development as a result of new income generated by the State’s exploration and  production activities.  The new Federal Budget and Financial Responsibility Law (Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad  Hacendariaviii) sets out a complex system for the redistribution of income from exploration and production  activities to finance the Mexican Petroleum Fund for Stabilization and Developmentix. Once income transfers meet  4.7 percent of Mexico’s GDP, the remainder is to be distributed between a future generation savings fund and  other activities.    

  Source: National Energy Secretariat (SENER)     As the figure above elaborates, a sum up to 3 percent of GDP will be reserved for long‐term savings. Of the  remainder, 40 percent will also be directed to long‐term savings, leaving 60 percent to be designated to other      

  activities, including the Sustainability Fund. This fund will be coordinated by the National Science and Technology  Council and SENER, and will focus on research and development in renewables, efficiency, clean technologies, and  diversification of primary energy sources.x While this represents a small fraction of the overall sum, and cannot be  guaranteed until domestic hydrocarbon productivity significantly improves, it should not be ignored when  considering the potential gains from the reforms.     The new energy framework also encourages traditional hydrocarbons players to increase their contribution to  renewable deployment. Under the Mexican Petroleum Law, for example, national oil company PEMEX is  encouraged to research and develop non‐hydrocarbon energy sources. PEMEX has announced plans to explore  cogeneration using heat and steam produced at its refineries and petrochemical plants.xi 

 

Together these programs and laws are designed to help ensure adequate supply to meet growing demand,   diversify the electric matrix, boost renewable deployment, promote energy efficiency, tackle bottlenecks in  transmission, and open the sector to private investment from both national and international sources. The  challenges are significant and it is undeniable that the reforms are designed primarily to boost the nation’s  hydrocarbon outlook and reduce electricity prices. Still, there are areas in which the renewables sector stands to  benefit.  Room for Growth in Mexico’s Renewables Sector  Renewables have played a small but important role in Mexico’s power generation. In 2013 renewables made up 14  percent of the country’s electricity generation or around 35,000 GigaWatt hours (GWh). Broken down by source,  this comes to approximately 11 percent hydropower, 2 percent geothermal, and less than 1 percent of both solar  and wind power.xii  The figures are a little more optimistic if one focuses on installed capacity. Renewables  comprise around 25 percent of total installed capacity (15,896 MW) in 2013. Hydropower – both large‐ and small‐ scale – accounted for 79 percent of installed capacity (12,474 MW), geothermal for 5 percent (823MW), and wind  for 12 percent (1,899 MW).xiii Solar has trailed far behind with an estimated installed capacity of just 80MW.  

  Source: National Energy Secretariat (SENER)

   

    At the national level, the Mexican Government predicts GDP growth will average 3.6 percent annually between  2012 and 2027, corresponding to 4.5 percent growth in the electric sector.xiv It follows that the renewables sector  must grow at a far greater rate to meet the 35 percent goal. By some accounts, the goal requires generation from  renewable sources to double every six years.  A comparison of generation permits puts this into perspective. Of the total permits granted by CRE as of December  2013, close to 63 percent were for natural gas, 10 percent for wind, and less than 1 percent for solar and  hydropower projects.xv    According to national investment body ProMéxico, Mexico has received over $11 billion in foreign investment in  renewable energy in the last decade, most of it destined for the states of Oaxaca and Baja California. Investment  has been steadily increasing over that time. ProMéxico has a reported 80 projects totaling $8.5 billion in the  pipeline, with the vast majority invested in the wind (80%) and solar (15%) segments.xvi    

   

Source: ProMéxico

  Renewable generation faces many of the same challenges as the electric sector as a whole, in particular  infrastructure bottlenecks and ageing transmission lines. Close to half the transmission lines in Mexico are over 20  years old, and less than 10 percent were constructed in the last five years. The lack of adequate transmission  infrastructure will limit the potential for new wind and solar projects in particular. The lack of interconnection,  which isolates resource rich areas such as Baja California and Baja California Sur from the rest of the country, also  poses a problem. While the federal government has announced a $300 million proposal to link the Baja California  states to the national grid, these projects have a significant lead‐time.xvii   Mexico’s National Infrastructure Program 2014 – 2018 targets the deficit in renewable generation infrastructure.  Under the plan, the government aims to finance – through both public and private funds – three large‐scale  hydroelectric projects (total 1238MW), 14 small‐scale solar PV plants (total 420 MW), four wind plants (total 1169  MW) and three geothermal plants (total 134 MW). One could argue that far more infrastructure is required but a  combined investment of $2.27 billion plus almost $3 billion for the large‐scale hydro projects is not insignificant.          

  Recommendations  The Institute of the Americas recognizes the efforts made by the Mexican government to bolster the contribution  of renewable resources within the framework of the energy reforms. However, the government could do more.  Finalizing regulations should clarify and alleviate some of the apprehension expressed by renewables actors, even  if the new regulations are unable to entirely assuage the industry’s concerns. A few simple steps would send a  positive signal to Mexico’s domestic renewables sector and bolster its approval abroad, by demonstrating that  Mexico is committed to a clean energy future and to assuming its responsibility in the global effort to combat  climate change.   The Institute of the Americas makes the following recommendations:   1.

Make renewable energy targets and initiatives local 

Mexico’s national renewable targets are not just ambitious but likely impossible. By instead allowing these  targets to be set at a state or even local level, it would allow sub‐national governments to design initiatives  that best meet their needs and better monitor progress towards them. It would further permit effective  comparisons between high performing regions and those that continue to struggle with a reliance on diesel  and fuel oil. It would also encourage opportunities for learning and best practices as regions cooperate on  measures to make a transition to cleaner energy.   2.

Pass the final legislative package – the green laws – by December 2014 

The delay in considering the final package of secondary legislation, the green laws, sends a signal that the  renewable energy sector is less important.  The government should open debate on these laws before the  December deadline as a show of good faith to its domestic renewables industry, and to potential foreign  investors keenly observing the nation’s energy reforms.   3.

Ensure that the clean energy certificates are advancing the deployment of renewable energy   

Much frustration has arisen from the definition of clean energy under the new certification scheme. While this  definition predates the reforms, there is an opportunity for the Mexican government to clarify its limited  application and to shore up other efforts that guarantee renewable sources do not lose out. This means  underscoring the importance of the renewables sector within the clean energy framework and requires raising  awareness as well as developing implementing legislation that places wind, solar, geothermal, and other truly  renewable resources at the forefront of the new scheme.     The Institute of the Americas would like to thank Jean P. Serrano, PhD candidate at the Universidad Autónoma de  Baja California, for his exceptional research in support of this paper.   The Institute of the Americas Energy Program works to foster a deeper understanding of the most critical energy  issues facing the Western Hemisphere. For more information see www.iamericas.org/energy                

END NOTES i

A wide range of laws aimed at fostering renewable energy include: Electric Energy Public Service Law (Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica – LSPEE), Law for the Applica on of Renewable Energy and Financing the Energy Transi on (Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición EnergéƟca – LAERFTE), Law for the Sustainable Energy Use (Ley para el Aprovechamiento Sustentable para la Energía – LASE), and General Climate Change Law (Ley General de Cambio ClimáƟco). For more informa on see h p://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LAERFTE.pdf and h p://www.inecc.gob.mx/descargas/2012_lgcc.pdf ii According to the Public Service Law for Electric Energy, tariffs are set by the Finance Ministry along with the Ministries of Energy and the Economy, and the Federal Electricity Commission (CFE). Under the new regulatory system, the Na onal Center for Energy Control (CENACE) will oversee the wholesale market and while generators will determine prices, CENACE will have a role as monitor. For more informa on see h p://sener.gob.mx/res/PE_y_DT/pub/2013/Prospec va_del_Sector_Electrico_2013-2027.pdf iii CIDAC, “¡No Más Subsidios Injustos!”, June 2012 iv The Oxford Ins tute for Energy Studies, “In Search of the Mexican Way: How to kick start compe on in the electric sector and achieve lower tariffs”, May 2014 v For more informa on on the breakdown of public-private genera on and installed capacity, see Karol Garcia, “Superan privados a la CFE en eficiencia” El Economista, 25 Feb 2014, accessed 12 Nov 2014 h p://eleconomista.com.mx/industrias/2014/02/25/superan-privados-cfeeficiencia vi Full text at h p://cdn.reformaenerge ca.gob.mx/2-ley-de-la-industria-electrica.pdf vii Full text at h p://cdn.reformaenerge ca.gob.mx/6-ley-de-energia-geotermica.pdf viii Full text at h p://www.energia.gob.mx/webSener/leyes_Secundarias/_doc/leyes/6.%20Ley%20de%20Presupuesto_Decreto.PDF ix For more informa on, see h p://www.energia.gob.mx/webSener/leyes_Secundarias/9221.html x For more informa on, see h p://www.energia.gob.mx/webSener/leyes_secundarias_ing/9221.html xi See Luis Carriles, “Cogeneración de energía eléctrica, el nuevo filón de Pemex”, El Economista, 10 Aug 2014, accessed 12 Nov 2014 at h p://www10.eleconomista.com.mx/industrias/2014/08/05/cogeneracion-energia-electrica-nuevo-filon-pemex xii SENER, “Informe sobre la Par cipación de las Energías Renovables en la Generación de Electricidad en México, al 31 de Diciembre de 2013”, May 2014 xiii For more informa on, see h p://iner.energia.gob.mx/publica/version2.5/ xiv SENER, “Prospec va del Sector Eléctrico 2013 – 2027”, 2013 xv SENER, 2014 xvi Dainzú Pa ño “México prevé inversión por 8.5 mmdd en energía sustentable”, El Financiero, 30 Sep 2014 accessed 12 Nov 2014 h p://www.elfinanciero.com.mx/economia/mexico-preve-inversion-por-mmdd-en-energia-sustentable.html xvii Gobierno de la República de México, “Programa Nacional de Infraestructura 2014 – 2018”, 2014

ABOUT THE INSITTUE OF THE AMERICAS The Ins tute of the Americas is an independent, inter-American organiza on that promotes coopera on between the public and private sectors to improve economic, poli cal and social wellbeing across the Americas. Founded in 1983 as an impar al, non-profit organiza on, the Ins tute has focused its efforts in five program areas: energy, journalism, community & border rela ons, trade, and China-Americas rela ons. The Ins tute hosts roundtables and professional workshops at its home on the campus of the University of California, San Diego, and throughout La n America. The Ins tute prides itself on providing independent analysis to help shape policy on the most cri cal economic, poli cal, and social issues across the Western Hemisphere. The Ins tute of the Americas is a 501(c)(3) corpora on registered in the State of California. For more informa on please visit us at www.iamericas.org